Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 22 grudnia 1995 r. nr (...) ustalił dla Cukrowni "Sz." S.A. limit produkcji i sprzedaży cukru w kampanii 1996/97 w ramach kwoty A i w ramach kwoty B. W uzasadnieniu powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1995 r. w sprawie ustalenia kwot produkcji cukru /Dz.U. nr 103 poz. 511/ w kampanii cukrowniczej w 1996 r.
Cukrownia "Sz." S.A., po zwróceniu się do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa, zaskarżyła tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając stwierdzenia jej nieważności. Zarzuciła, że decyzję ustalającą dla niej limity produkcji i sprzedaży cukru otrzymała w dniu 15 maja 1996 r. Tymczasem według przepisów ustawy z dnia 26 sierpnia 1994 r. o regulacji rynku cukru i przekształceniach własnościowych w przemyśle cukrowniczym /Dz.U. nr 98 poz. 473/ limity na kampanię 1996/97 powinny być ustalone przed 1 sierpnia 1995 r. Ze względu na cykl produkcji buraków cukrowych decyzję tę wydano zbyt późno, po zawarciu przez Cukrownię umów kontraktacyjnych z producentami. Dysponując przyznanymi przez Radę Ministrów kwotami produkcji i sprzedaży cukru na poziomie lat ubiegłych, Minister przyznał Cukrowni limity niższe niż dotychczas.
Decyzja przyznająca limity nie zawiera uzasadnienia faktycznego wyjaśnienia sposobów obliczenia tych limitów. Zaskarżona decyzja więc narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, stawiając skarżącą w niekorzystnej sytuacji ekonomicznej, której skarżąca, mimo działania z dużą przezornością, nie była w stanie przewidzieć.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wniósł o jej oddalenie. Podał, że przydział limitów produkcji cukru jest czynnością materialno-techniczną, a nie decyzją administracyjną, do której mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnił opóźnienie w podjęciu decyzji o przyznaniu skarżącej limitów produkcji i sprzedaży cukru opóźnieniem w powstawaniu spółek cukrowych. Podniósł również, że termin 1 sierpnia dotyczy ustalenia kwot produkcji i sprzedaży cukru, a nie rozdzielenia tych kwot przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej pomiędzy producentów cukru.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Limity produkcji i sprzedaży cukru dla poszczególnych cukrowni nie wynikają bezpośrednio z ustawy z dnia 26 sierpnia 1994 r. o regulacji rynku cukru i przekształceniach własnościowych w przemyśle cukrowniczym /Dz.U. nr 98 poz. 473/ ani z aktów wykonawczych Rady Ministrów. Według art. 4 ust. 2 tej ustawy ustalenie tych limitów następuje przez podział kwot A i B produkcji i sprzedaży cukru pomiędzy poszczególnych producentów stosownie do następujących kryteriów: 1/ 90 procent limitów ustala się jako iloczyn średnioważonego przerobu dobowego buraków i wydajności cukru z ostatnich trzech kampanii, przy założeniu jednakowej długości kampanii we wszystkich cukrowniach, pomniejszonej o przekroczenie limitu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1; 2/ 10 procent limitu ustala się w proporcji do przyrostu wartości środków trwałych i zapasów w ostatnich dwóch latach z wyłączeniem wartości zapasów wyrobów gotowych.
Rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o przydziale limitu dla indywidualnego producenta jest zdaniem Sądu decyzją administracyjną, stanowi bowiem jednostronną władczą wypowiedź organu administracji dotyczącą uprawnień indywidualnego podmiotu. Ogólne prawo każdego producenta do limitu produkcji i sprzedaży cukru, wynikające z ustawy, zostaje w ten sposób skonkretyzowane. Ta wypowiedź Ministra więc zawiera wszystkie elementy materialnego pojęcia decyzji administracyjnej.
Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Ministra, że przydział limitu jest jedynie czynnością materialno-techniczną, ponieważ Minister nie może dowolnie określać zasad przydziału. Dowolność w zakresie rozstrzygania nie jest oczywiście warunkiem wypowiadania się w formie decyzji administracyjnej. W państwie praworządnym organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. W świetle Konstytucji RP /art. 3/ i kodeksu postępowania administracyjnego /art. 6/ organ nie może dowolnie ingerować w sferę uprawnień obywatela albo podmiotu gospodarczego. Wprawdzie niekiedy przepisy prawa pozwalają działać administracji według uznania, w granicach określonych przez art. 7 Kpa, czyli z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, nie można jednak tego kojarzyć z działaniem dowolnym.
Zaskarżona decyzja zawiera również podstawowe elementy decyzji w rozumieniu prawa procesowego /art. 107 par. 1 Kpa/. Oznaczono w niej organ administracji, sformułowano rozstrzygnięcie i podano jego prawną podstawę; zamieszczono także uzasadnienie.
Decyzja administracyjna powinna zawierać w ramach uzasadnienia faktycznego wyjaśnienie faktycznych przesłanek rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie chodzi o wykazanie, dlaczego Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej przyznał skarżącej Cukrowni limit w wielkości 17033 ton w ramach kwoty A i 1396 ton w ramach kwoty B, a nie mniej ani więcej. Uzasadnienie decyzji i odpowiedź na skargę nie podają żadnych faktów ani okoliczności, które przy uwzględnieniu kryteriów podziału sformułowanych w art. 4 ust. 2 ustawy tłumaczyłyby wynik tych ustaleń w stosunku do skarżącej. Odwołanie się wyłącznie do ogólnych kwot produkcji i sprzedaży cukru A i B, ustalonych przez Radę Ministrów na 1996 r., takim uzasadnieniem nie jest, ponieważ kwoty te jedynie pośrednio wpływają na wysokość indywidualnych przydziałów. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wydaje decyzje dotyczące limitu dla indywidualnego producenta w granicach kwot A i B i na podstawie kryteriów określonych w art. 4 ust. 2 ustawy.
Wyjaśnienie więc sposobu posłużenia się tymi kryteriami w odniesieniu do skarżącej mogłoby być uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Brak takiego uzasadnienia narusza wymagania określone w art. 107 par. 3 Kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał zarzutu skargi mówiącego o naruszeniu przez organ administracji terminu ustalenia limitów produkcji i sprzedaży cukru /31 sierpnia 1995 r./. Termin ten w myśl art. 2 ust. 4 omawianej ustawy dotyczy ustalenia przez Radę Ministrów kwot produkcji i sprzedaży cukru, a nie limitów dla producentów. Ustawa w brzmieniu z dnia wydania zaskarżonej decyzji nie przewidywała żadnych terminów ustalenia limitów dla producentów.
Z podanych wyżej przyczyn skarga zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, orzekł jak w sentencji.