Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą)z 28 października 1998 r., sygn. akt II SA 1265/98

Uzasadnienie

Prezes Krajowego Urzędu Pracy decyzją z 29 lipca 1998 r. na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Grażynę K., od decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. z dnia 21.04.1998 r., stwierdzającej nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w N. z dnia 21 stycznia 1997 r., przyznającą Grażynie K. od dnia 9.01.1998 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych oraz z dnia 21.04.1998 r. stwierdzającej z urzędu nieważność w całości decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy w N. z dnia 2 stycznia 1997 r. orzekającą o uznaniu Grażyny K. za osobę bezrobotną i przyznaniu zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 160 procent kwoty zasiłku podstawowego:

1. - utrzymał w mocy w całości decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. z dnia 21.04.1998 r.,
2. - utrzymał w mocy w całości decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. z dnia 21.04.1998 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono m.in., co następuje:

Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w N. w dniu 21 stycznia 1997 r. wydał decyzję, mocą której przyznał Grażynie K. od dnia 9.01.1997 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 160 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych, uznając, iż zainteresowana spełniła ustawowe warunki niezbędne do jego uzyskania.

W dniu 21.04.1998 r. decyzją Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z., orzekł o stwierdzeniu z urzędu nieważności powyższej decyzji Kierownika RUP w N. zarzucając, iż wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dyrektor WUP stwierdził w uzasadnieniu swojej decyzji, iż zainteresowana winna otrzymać zasiłek przedemerytalny już następnego dnia po zarejestrowaniu się /tj. 3 stycznia 1997 r./, a nie 9.01.1997 r. jak stwierdzone zostało w decyzji Kierownika RUP w N. Ponadto, Grażyna K. błędnie przyznano zasiłek przedemerytalny w kwocie 160 procent zasiłku dla bezrobotnych, gdyż zainteresowana nie spełniała ustawowych przesłanek do tego, aby móc otrzymywać zasiłek przedemerytalny w podwyższonej wysokości /160 procent/.

Ponadto, Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy w N. wcześniej w dniu 2.01.1997 r., przed wydaniem decyzji z dnia 21.01.1997 r., wydał w sprawie Grażyny K. inną decyzję administracyjną o symbolu (...) uznającą stronę za osobę bezrobotną od dnia 2.01.1997 r. i przyznającą jej zasiłek dla bezrobotnych z dniem 9.01.1997 r. w wysokości 160 procent kwoty zasiłku podstawowego.

Także i w tym przypadku Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Z. mocą własnej decyzji z dnia 21.04.1998 r., stwierdził z urzędu nieważność powyższej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uchylonej decyzji Kierownika RUP w N. zastosowano nieaktualne przepisy ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, co spowodowało przyznanie zainteresowanej świadczenia nie istniejącego w obowiązującym, w dniu wydawania przez Kierownika RUP przedmiotowej decyzji, prawie.

Strona odwołała się od obydwu decyzji Dyrektora WUP w Z. /z dnia 21.04.1998 r. i z dnia 21.04.1998 r./ do Prezesa Krajowego Urzędu Pracy wnosząc o ich uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.

Zainteresowana podnosi, iż w sprawie nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, gdyż obydwie decyzje Kierownika RUP w N. co do których stwierdzono nieważność wydane zostały zgodnie z poprzednio obowiązującym prawem, na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.1996 r. Sama strona jak i organ wydający decyzje /Kierownik RUP w N./ nie mieli możliwości w praktyce zapoznania się ze zmianami w obowiązującym prawie, gdyż Dziennik Ustaw zawierający zmiany /wejście w życie np. art. 37j ust. 6/ dotarł do województwa w lutym-marcu 1997 r.

Organ odwoławczy zważył, co następuje

W treści odwołania Grażyny K. z dnia 11 maja 1998 r. wystąpiły pewne wątpliwości dotyczące określenia i oznaczenia decyzji Dyrektora WUP w Z. od której strona złożyła odwołanie, a które organ odwoławczy wyjaśnił z samą zainteresowaną.

Grażyna K. w swym sprostowanym odwołaniu podała, iż odwołuje się od dwóch decyzji Dyrektora WUP w tj. z dnia 21.04.1998 r. i z dnia 21.04.1998 r.

Głównym argumentem strony podnoszonym przez Nią jest to, iż Kierownik RUP w N. wydając własne decyzje /z dnia 2.01.1997 r. i 21.01.1997 r./ nie zapoznał się jeszcze z przepisami Ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687/ i przyznając świadczenia stronie /zasiłek dla bezrobotnych 160 procent i zasiłek przedemerytalny 160 procent/ działał w nieświadomości, iż postępuje niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Argumentu tego jednakże nie można podzielić. W decyzji z dnia 21.01.1997 r. Kierownik RUP w N. w podstawie prawnej podał przepisy art. 37j ust. 1 i ust. 3, art. 37l ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jest to niezbity dowód, iż decyzja ta wydana została na podstawie przepisów obowiązujących od dnia 1.01.1997 r., gdyż przepisy tak oznaczone nie występowały w ogóle w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.12.1996 r.

Zgodnie z art. 37j ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ wysokość zasiłku przedemerytalnego nie może przekroczyć 90 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny i być niższa od 120 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1.

Przepis ten obowiązuje od dnia 1 stycznia 1997 r. i wprowadzony został ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw, która ogłoszona została w Dzienniku Ustaw Nr 147 z dnia 17 grudnia 1996 r. Biorąc pod uwagę treść ww. przepisu Grażynie K. nie mógł zostać przyznany zasiłek w wysokości 160 procent kwoty zasiłku dla bezrobotnych ponieważ zainteresowana nie spełniła warunku art. 37j ust. 6 i tym samym zasiłek przedemerytalny nie mógł przekroczyć poziomu 90 procent średniego wynagrodzenia uzyskanego przez zainteresowaną w ciągu ostatnich 12 miesięcy przed dniem zarejestrowania się w rejonowym urzędzie pracy.

Osiągnięte przez zainteresowaną średnie wynagrodzenie w okresie 12 miesięcy przed dniem zarejestrowania w wysokości 419,07 zł uprawniało stronę jedynie do otrzymywania zasiłku przedemerytalnego w kwocie nie wyższej niż 90 procent tej średniej kwoty wynagrodzenia /wysokość zasiłku przedemerytalnego w tym wypadku nie mogła przekroczyć tego poziomu/, jednak nie niżej niż 120 procent kwoty zasiłku określonego w art. 24 ust. 1.

Przyznanie stronie zasiłku w innej wysokości było pozbawione podstaw prawnych /decyzja Kierownika RUP w N. wydana została w dniu 21.01.1997 r., przepis art. 37j ust. 6 obowiązywał od 1.01.1997 r./ i stanowiło rażące naruszenie prawa. W tym przypadku nastąpiło bowiem naruszenie przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 37j ust. 6 którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych mogła zostać ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Pomimo tego, iż przepis ten obowiązywał w momencie wydawania decyzji Kierownika RUP w N. i regulował kwestię wysokości zasiłku przedemerytalnego, został on pominięty, a decyzję wydano na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, nie mających zastosowania w tej konkretnej sprawie. Grażyna K. zarejestrowana została w dniu 2.01.1997 r. i w tym dniu oraz w dniu wydania decyzji przyznającej Jej zasiłek przedemerytalny /160 procent/ obowiązywał niewątpliwy stan prawny tj. przepis art. 37j ust. 6 ustawy.

Należy jeszcze raz zaznaczyć, iż argument jakoby Kierownik RUP wydając decyzję z dnia 21.01.1997 r. nie zapoznał się jeszcze z ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 637 z dnia 17 grudnia 1996 r./ nie znajduje oparcia w treści samej tej decyzji, w podstawie której podano przepisy art. 37j i 37l, które to przepisy nie występowały przecież w ogóle w brzmieniu ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującym do dnia 31.12.1996 r. (...), a wprowadzone zostały ustawą z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw.

W decyzji Kierownika RUP w N. popełniony też został błąd polegający na przyznaniu stronie zasiłku przedemerytalnego po okresie 7 dni. Osobom zarejestrowanym po 1.01.1997 r. prawo do zasiłku przedemerytalnego. należało przyznać od następnego dnia po dniu rejestracji, bez okresu 7-dniowej karencji /Wyjaśnienia do ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, W-wa 1997 r./. Tak więc, Grażynie K. przysługiwał zasiłek przedemerytalny już od dnia 3.01.1997 r. a nie od 9.01.1997 r. Decyzja z dnia 21.01.1997 r, także i w tej kwestii była niezgodna z prawem i naruszała uprawnienia strony.

Odnosząc się z kolei do drugiej decyzji Kierownika RUP w N. z dnia 2.01.1997 r., co do której nastąpiło stwierdzenie nieważności w decyzji Dyrektora WUP w Z., tu także zastosowane zostały przepisy nieobowiązującej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. nr 47 poz. 211 ze zm./ i przyznane zostało świadczenie /zasiłek dla bezrobotnych 160 procent/ nie istniejące w dniu jej wydania. Ponadto w przedmiotowej decyzji, w podstawie prawnej, podano także przepis art. 37n /występujący po raz pierwszy dopiero w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu obowiązującej od dnia 1.01.1997 r. co jest dowodem na to, że jednak organ ją wydający zapoznał się z tekstem zmian ujętych w ustawie z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Reasumując, przyznanie skarżącej Grażynie K. przez Kierownika RUP w N. podwyższonego zasiłku przedemerytalnego /160 procent/ i podwyższonego zasiłku dla bezrobotnych /160 procent/, z uwagi na wyżej przedstawioną analizę stanu faktycznego i prawnego sprawy, w sposób rażący naruszyło postanowienia prawa materialnego, co w pełni wyczerpuje przesłanki określone w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa do uznania obydwu decyzji Kierownika RUP w N. nieważne z mocy obowiązującego prawa.

Na powyższą decyzję wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Grażyna K., wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuca:

1. 1. niewskazanie podstaw do wydania decyzji
2. 2. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
3. 3. naruszenie art. 16 Kpa.
4. 4. rozstrzygnięcie jedną decyzją dwóch odwołań w sprawach różniących się przedmiotowo.

Skarżąca podnosi w szczególności, że organy nadzorcze zastosowały błędną wykładnię art. 156 par. 1 pkt 2 dotyczącą "rażącego naruszenia prawa" i poprzez to wydanie decyzji naruszającej zasadę trwałości decyzji, określoną w art. 16 par. 1 Kpa.

W sprawie nie miało bowiem miejsca rażące naruszenie prawa. Decyzje Kierownika RUP w N. z 21 stycznia 1997 r. oraz z 2 stycznia 1997 r. zostały wydane na podstawie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu w jej brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 1996 r.

Dziennik Ustaw zawierający zmiany zawarte w art. 37j ust. 6 ustawy dotarł do województwa w lutym-marcu 1997 r. W ten sposób zarówno organ, jak też strona, nie posiadał świadomości naruszenia prawa z uwagi na niemożność powzięcia wiadomości o zmianach w obowiązującym prawie.

W odpowiedzi na skargę wnoszono o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Ustawa z dnia 6 grudnia 1996 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 147 poz. 687 z dnia 17 grudnia 1996 r./ wprowadziła Kompleksową przebudowę systemu wsparcia bezrobotnych, zracjonalizowała zasady przyznawania i "odbierania" zasiłków dla bezrobotnych, zwiększyła uprawnienia rad zatrudnienia, zwiększyła atrakcyjność aktywnych form przeciwdziałaniu bezrobociu.

W wyniku nowelizacji z dnia 6 grudnia 1996 r. ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wzbogaciła się o cały ważny rozdział. Jest to "Rozdział 3c. Zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne", obejmujący artykuły od 37j do 37o.

Omawiany rozdział stanowi jedno z głównych rozwiązań przebudowy systemu wsparcia bezrobotnych. Wprowadza on dwa nowe pojęcia: "zasiłki przedemerytalne" i "świadczenia przedemerytalne".

Zasiłek przedemerytalny przysługuje w zasadzie dwóm grupom bezrobotnych, legitymujących się bardzo długim "stażem pracy".

Zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli:

1/ posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn, lub 2/ posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

Chodzi tu więc w istocie o osoby, które legitymują się bardzo długim okresem zatrudnienia, natomiast nie przekroczyły jeszcze określonego wieku. Wysokość zasiłku dla tych grup bezrobotnych ustalono na 120 procent kwoty zasiłku /z zastrzeżeniem ust. 3-6 art. 37j ust. 1 tej ustawy/.

Zasiłek podwyższony do 160 procent kwoty zasiłku otrzymują wyżej wymienieni bezrobotni, którzy odpowiadają następującym dodatkowym wymogom:

1. - zamieszkują w dniu nabycia prawa do zasiłku przedemerytalnego oraz w okresie jego pobierania w rejonach administracyjnych /gminach/ uznanych za zagrożone szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym i
2. - stosunek pracy lub stosunek służbowy został z nimi rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy.

Zasiłek przedemerytalny, w wysokości określonej w ust. 3, przysługuje również osobie nie zamieszkałej w rejonie administracyjnym /gminie/ uznanym za zagrożony szczególnie wysokim bezrobociem strukturalnym, jeżeli stosunek pracy lub stosunek służbowy rozwiązany został po dniu 1 lipca 1996 r. z przyczyn dotyczących zakładu pracy w wyniku jednorazowego lub w okresie nie dłuższym niż 3 miesiące zmniejszenia zatrudnienia o co najmniej 100 pracowników.

Zgodnie z art. 37j ust. 6 cyt. ustawy "Wysokość zasiłku przedemerytalnego nie może przekroczyć 90 procent przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia stanowiącego podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy, w okresie 12 miesięcy kalendarzowych poprzedzających miesiąc zgłoszenia wniosku o zasiłek przedemerytalny i być niższa od 120 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1".

Przepisy te weszły w życie z dniem 1 stycznia 1997 r.

Jest bezsporne, że skarżąca zarejestrowała się w RUP w dniu 2 stycznia 1997 r., a więc już po wejściu w życie wyżej wymienionych przepisów, a także, że nie spełnia ustawowych wymogów do otrzymania zasiłku przedemerytalnego do kwoty 160 procent zasiłku.

Przepisy o zasiłkach należą do przepisów ius cogens - bezwzględnie obowiązujących.

Wbrew zarzutom skargi trafnie organy nadzoru stwierdziły, że stanowi to rażące naruszenie prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Przepisy, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 1997 r. są jednoznaczne, zostały w sposób ewidentny - naruszone i w grę nie wchodzą różne interpretacje określonego przepisu prawa. Były one znane organowi wydającemu decyzje w dniu 2 stycznia i 21 stycznia 1997 r., o czym świadczy fakt powołania w decyzji już tych nowych przepisów.

Skoro zaskarżone decyzje są zgodne z prawem, na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - orzeczono jak w sentencji.