Uzasadnienie
Naczelnik Gminy w T.M. decyzję z dnia 13 sierpnia 1986 r., wydaną na podstawie art. 51, 52, 56 ust. 2, art. 57 ust. 1 i art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 268 ze zm./, po rozpatrzeniu wniosku Jana i Marianny małżonków R. orzekł o przyjęciu na własność Skarbu Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,40 ha, położonego we wsi K.Z., gmina T.M., oznaczonego w ewidencji gruntów tej wsi jako działki nr 77, 60/3 i 60/5 będące własnością Jana i Marianny małżonków R. Jednocześnie postanowił nie przejmować na własność Skarbu Państwa działki oznaczonej w ewidencji gruntów wsi K.Z. jako nr 60/4, o powierzchni 0,48 ha wraz z zabudowaniami; działka ta oraz budynki stanowić będą nadal własność Jana i Marianny małżonków R. Ustalił wartość przejmowanego gospodarstwa stosownie do cen określonych w przepisach o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych na 627.190 zł i stwierdził, że przejmowane gospodarstwo nie jest obciążone zadłużeniami mającymi związek z jego prowadzeniem wobec jednostek gospodarki uspołecznionej.
Ponadto stwierdził, że przejęciu podlegają wszystkie grunty stanowiące własność Jana i Marianny małżonków R. z wyjątkiem podanych w decyzji, i przydzielił małżonkom R. w bezpłatne użytkowanie działkę rentową o powierzchni 0,30 ha, oznaczoną w ewidencji gruntów wsi K.Z. jako nr 60/3.
Decyzja ta z dniem 27 sierpnia 1986 r. stała się decyzją ostateczną.
Aktem notarialnym z dnia 10 kwietnia 1987 r. małżonkowie R. darowali swej córce i zięciowi, Halinie Teresie i Kazimierzowi Janowi małżonkom G., działkę nr 60/4 o powierzchni 0,48 ha wraz z zabudowaniami, ci zaś ustanowili na rzecz małżonków R. służebność osobistą, polegającą na prawie bezpłatnego dożywotniego zamieszkiwania w całym domu mieszkalnym i użytkowania całej tej nieruchomości. Następnie została założona księga wieczysta nr 15933, stwierdzająca prawo własności tej działki dla Haliny i Kazimierza małżonków G. Decyzję z dnia 16 maja 1988 r., wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 w związku z art. 157 par. 1 i 2 Kpa, Główny Geodeta Wojewódzki w P.T. stwierdził nieważność powyższej decyzji Naczelnika Gminy w części dotyczącej jej pkt 1 i 2, to jest przejęcia gospodarstwa na własność Skarbu Państwa z wyłączeniem działki nr 60/4. W uzasadnieniu decyzji podał, że decyzja Naczelnika Gminy została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.
W myśl art. 57 tej ustawy z gospodarstwa rolnego przekazywanego na Skarb Państwa rolnik może wyłączyć tylko działkę, na której znajdują się budynki. Obszar tej działki powinien być określony w rozmiarze niezbędnym do korzystania z budynków. Z operatu technicznego wydzielenia działki siedliskowej wynika, iż została wydzielona w rozmiarze większym, niż wskazuje użytkowanie budynków na gruncie. Ponowne rozpoznanie sprawy wymaga ponownego wydzielenia działki.
Od powyższej decyzji Jan i Marianna małżonkowie R. złożyli odwołanie do Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, podnosząc, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego zapoznania się z wszystkimi okolicznościami sprawy, w szczególności ze specyficzną lokalizacją działki, która - dla prawidłowego jej użytkowania - powoduje konieczność wydzielenia działki o większej powierzchni. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją ostateczną nr GZMon.051/624-90/88 z dnia 10 sierpnia 1988 r., wydaną po rozpatrzeniu tego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z argumentacją analogiczną jak w zaskarżonej decyzji.
Na decyzję ostateczną Marianna i Jan małżonkowie R. złożyli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ jest ona dotknięta wadami prawnymi, a mianowicie została skierowana do nich, a więc do osób nie będących stroną w sprawie, jako że prawnymi właścicielami działki są obecnie Halina i Kazimierz małżonkowie G. Skoro jednak organ stopnia wojewódzkiego uznał skarżących za stronę, powinien był ich zawiadomić o wznowieniu postępowania, czego jednak nie uczynił, podobnie zresztą jak i Minister. Powołanie w zaskarżonej decyzji przepisu art. 136 par. 1 pkt 2 Kpa jako podstawy prawnej jest nietrafne, ponieważ nie może tu wchodzić w rachubę brak podstawy prawnej, lecz co najwyżej "rażące naruszenie prawa". Jednakże przepis art. 57 ust. 1 powołanej w decyzji ustawy nie określa jednoznacznie dopuszczalnej wielkości działki, lecz sprawę te pozostawia w gestii organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ustanawiając jedynie ogólne zasady określania wielkości takich działek.
Dlatego też nie może być mowy o "rażącym naruszeniu prawa". Zresztą zaskarżona decyzja ostateczna, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji, nie podają, dlaczego i o ile działka ustanowiona przez Naczelnika Gminy jest za duża. Takie uzasadnienie jest konieczne ze względu na brzmienie powołanego wyżej przepisu art. 57 ust. 1, a także z tego względu, że są to decyzje uznające za nieważną decyzję Naczelnika Gminy z racji naruszenia prawa. Przepis art. 156 par. 2 wyklucza możliwość unieważnienia decyzji, która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Obecnie prawnymi właścicielami działki są małżonkowie G. Do tej kwestii jednak organy administracji państwowej nie ustosunkowały się.
Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej wniósł o oddalenie skargi ze względu na to, że działka o powierzchni 0,48 ha, wyłączona decyzją z dnia 13 sierpnia 1988 r. Naczelnika Gminy spod przejęcia, przekracza obszar pod zabudowaniami oraz dojścia do nich, a zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z art. 57 ust. 1 powołanej ustawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Nie jest zasadny pogląd skarżących, że nie są oni stroną w sprawie objętej zaskarżoną decyzją, ponieważ właścicielami działki nr 60/4 o powierzchni 0,48 ha są obecnie małżonkowie G. Zaskarżona decyzja, stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Gminy w T.M. z dnia 13 sierpnia 1986 r. w części dotyczącej jej pkt 1 i 2, unicestwiła przejęcie na własność Państwa w zamian za rentę gospodarstwa rolnego skarżących o powierzchni 4,40 ha oraz wyłączenie z tego przejęcia i pozostawienie im na własność działki nr 60/4 o powierzchni 0,48 ha wraz z zabudowaniami. Ta decyzja Naczelnika Gminy z dnia 13 sierpnia 1986 r. w swym pkt 1 i 2 uwzględniła w pełni wniosek małżonków R. i w ich interesie, zarówno prawnym, jak i faktycznym, leżało, by w tym zakresie obowiązywała nadal.
Wobec tego postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji Naczelnika Gminy dotyczyło interesu prawnego skarżących; w konsekwencji - stosownie do art. 28 Kpa - byli oni stroną w tym postępowaniu.
Nie jest również zasadny pogląd wyrażony w skardze, że powyższa decyzja Naczelnika Gminy - wobec darowania przez skarżących aktem notarialnym działki nr 60/4 o powierzchni 0,48 ha małżonkom G. i założenia księgi wieczystej - wywołała nieodwracalne skutki prawne, jest bowiem w obowiązujących przepisach prawa możliwość wzruszenia w odpowiednim trybie aktu notarialnego, a następnie dokonania odpowiedniego wpisu w księdze wieczystej.
Trafnie natomiast skarżący kwestionują zasadność stwierdzenia na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nieważności omawianej decyzji Naczelnika Gminy z dnia 13 sierpnia 1986 r.
Przepis ten przewiduje obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z uzasadnienia zarówno zaskarżonej decyzji ostatecznej z dnia 10 sierpnia 1988 r., jak i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia 16 maja 1988 r. wynika, że przyczyną stwierdzenia nieważności był nie brak podstawy prawnej, lecz wydanie przez Naczelnika Gminy decyzji z dnia 13 sierpnia 1986 r. "z naruszeniem przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", a właściwie "z naruszeniem" art. 57 tej ustawy, dlatego że obszar wyłączonej działki powinien być określony w rozmiarze niezbędnym do korzystania z budynków bądź też dlatego, że decyzja z dnia 13 sierpnia 1986 r. była "niezgodna" z art. 57 ust. 1 tej ustawy, gdyż działka wyłączona spod przejęcia przekracza obszar pod zabudowaniami i dojścia do nich.
Stosownie do art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej konieczne jest ustalenie, że decyzja ta nie tylko została wydana z naruszeniem prawa, ale również że jest to naruszenie prawa w stopniu rażącym. Chodzi tu więc z reguły o przypadki, gdy decyzja została wydana wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi przewidzianemu w danym przepisie prawa, gdy wbrew wszelkim przesłankom przepisu prawa nadano uprawnienie albo go odmówiono, albo też gdy wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, przez proste ich zestawienie ze sobą; nie chodzi tu bowiem o błędną wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Obowiązkiem organu administracji państwowej, stwierdzającego w takim wypadku nieważność decyzji administracyjnej, jest wskazanie, który konkretnie przepis został naruszony i dlaczego naruszenie, jego zdaniem, uzasadnia ocenę, iż jest to rażące naruszenie prawa.
Organy administracji państwowej I i II instancji stwierdziły nieważność decyzji Naczelnika Gminy bez wykazania, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Co więcej, z uzasadnień ich decyzji wynika, że stwierdzenie nieważności nastąpiło jedynie z tego powodu, iż decyzja ta "narusza" - ich zdaniem - art. 57 omawianej ustawy lub jest z tym przepisem "niezgodna".
Naruszenie prawa /i to istotne, a więc mające wpływ na wynik sprawy/ może być powodem uchylenia zaskarżonej decyzji w postępowaniu odwoławczym lub w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie jest natomiast wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.
Należy zauważyć, że art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 268 ze zm./ stanowi, iż "z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wniesione są budynki lub ich część, a także inwentarz żywy i martwy. Z własnością wyłączonej nieruchomości związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z tej nieruchomości. O wielkości działki, a także ustanowieniu służebności, orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w drodze decyzji".
Jak z powyższego wynika, art. 57 ust. 1 ustawy nie określa maksymalnej wielkości działki gruntu, którą rolnik może wyłączyć i zachować na własność; pozostawia to do decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego, która w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Nie oznacza to oczywiście dowolności w ustalaniu wielkości działki, organ bowiem powinien kierować się wskazówkami wynikającymi z art. 7 Kpa. Rozmiar wyłączonej działki zatem może być różny, w zależności od okoliczności takich, jak konfiguracja terenu, ilość, wielkość i usytuowanie znajdujących się na działce zabudowań, położenie działki itp., i powinien być ustalony w zakresie niezbędnym do racjonalnego korzystania przez właściciela z wyłączonej nieruchomości.
Niezależnie od tego należy zauważyć, że niezrozumiałe jest stanowisko organów administracji państwowej, które - stwierdzając nieważność tylko pkt 1 i 2 decyzji Naczelnika Gminy z dnia 13 sierpnia 1986 r. - pozostawiły jednocześnie w mocy punkty 3-6 tej decyzji, aczkolwiek było oczywiste, że rozstrzygnięcia w nich zawarte nie mogły mieć samodzielnego bytu, ponieważ były konsekwencją rozstrzygnięć zawartych w pkt 1 i 2.
Zasadnie skarżący podnoszą, że organy administracji państwowej nie dopełniły obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia 13 sierpnia 1986 r. /art. 61 par. 4 Kpa/ oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w tym postępowaniu /art. 10 Kpa/.
Zasadny jest także zarzut, że uzasadnienia decyzji organów I i II instancji, stwierdzających nieważność decyzji Naczelnika Gminy jako wydanej z "naruszeniem" art. 57 ust. 1 cytowanej ustawy, niezgodnie z art. 107 par. 3 Kpa nie podają, dlaczego i o ile - ich zdaniem - działka wyłączona przez Naczelnika Gminy jest za duża oraz jaki powinien być obszar tej działki, by odpowiadał temu przepisowi.
Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów prawa, w tym art. 7, 10, 61 par. 4, art. 107 par. 3 i art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji, przy czym koszty postępowania zasądzono na rzecz Marianny R., ponieważ Jan R. zmarł.