Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą)z 15 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 129/02

Uzasadnienie

W dniu 6.11.2001 r. Jan K. złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. wniosek o przyznanie zasiłku przedemerytalnego. W tym czasie był osobą bezrobotną uprawnioną do zasiłku dla bezrobotnych. Celem wykazania okresu zasiłkowego potrzebnego do otrzymania wyżej wymienionego zasiłku, wniósł o zaliczenie mu pracy w Przedsiębiorstwie Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w G. w okresie od 1.04.1978 r. do 30.09.1991 r. jako pracy w warunkach szczególnych, gdy pracował jako kierowca samochodu ciężarowego o ciężarze całkowitym powyżej 4,5 t.

Starosta R. decyzją z 15.11.2001 r. w oparciu o art. 37j ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2001 nr 6 poz. 56 ze zm./, odmówił przyznania prawa do zasiłku przedemerytalnego, a w uzasadnieniu wskazał, iż skarżący udowodnił zatrudnienie jedynie w wymiarze 27 lat 91 dni, w tym pracy w warunkach szczególnych w wymiarze 6 lat 207 dni.

W odwołaniu od powyższej decyzji Jan K. przyznał, iż nie ma stażu zasiłkowego w wymiarze 30 lat, jak również dokumentacji określającej jego pracę w wymienionym Przedsiębiorstwie jako pracę w warunkach szczególnych, ale prosi o zaliczenie tego okresu pracy do pracy w warunkach szczególnych. Nadto czyni starania, by wykazać dodatkowymi dokumentami inne jeszcze okresy zatrudnienia.

Wojewoda M. decyzją z 21.12.2001 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał między innymi, iż w niniejszej sprawie bezsporne jest, że Jan K. legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku, wynoszącym 27 lat i 4 miesiące. Tym samym, aby stać się osobą uprawnioną do zasiłku przedemerytalnego, niezbędne jest posiadanie przez niego co najmniej 15-letniego okresu zatrudnienia uznanego w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze. Skarżący nie może przedłożyć odpowiednich dokumentów wskazujących na wykonywanie takiej pracy przez łączny okres wynoszący co najmniej 15 lat. Ze świadectw pracy wynika bowiem, że w warunkach szczególnych był zatrudniony jedynie przez okres 6 lat 6 miesięcy i 25 dni. Niemniej jednak Jan K. wnosi o uznanie w postępowaniu administracyjnym, że jego zatrudnienie w Przedsiębiorstwie Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracji w G. w okresie od 1.04.1978 r. do 30.09.1991 r. stanowiło w myśl przepisów emerytalnych, zatrudnienie w warunkach szczególnych.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy zmuszony był ustosunkować się do podnoszonych przez stronę okoliczności, albowiem mogą mieć one istotny wpływ na jej uprawnienia zasiłkowe. Przyjęto, że do 12.09.2001 r., faktycznie przy braku odpowiednich dokumentów mogących potwierdzić wykonywanie pracy w warunkach szczególnych /świadectw pracy/, możliwe było uznanie takiej pracy za zatrudnienie w takich warunkach przy dopuszczeniu innych niż świadectwa pracy środków dowodowych, np. takich jak zeznania świadków. Bezsporne jest bowiem, że przyznanie zasiłku przedemerytalnego następuje w drodze decyzji administracyjnej, a zatem ocena, czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całości materiału dowodowego. Ten zaś kompletowany jest w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 75 Kpa, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednakże z dniem 12.09.2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz ustawy o pomocy społecznej /Dz.U. 2001 nr 89 poz. 973/. Ustawa ta uzupełniła art. 37j dodając ust. 1a, w myśl którego okresy wykonywania pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ust. l, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu. Tym samym ustawodawca wprowadził ograniczenie co do środków dowodowych, którymi to możliwe jest udokumentowanie okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych. Użyte w powyższym przepisie sformułowanie "po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach", należy odnieść do dokumentów, jakimi są świadectwa pracy. Za takim stanowiskiem przemawia bowiem przepis par. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze /Dz.U. nr 8 poz. 43 ze zm./, zgodnie z którym okresy pracy w warunkach szczególnych stwierdza zakład pracy na podstawie posiadanej dokumentacji, w świadectwie wykonywania pracy w szczególnych warunkach (...) lub w świadectwie pracy. Obecnie nie jest zatem możliwe skuteczne udowodnienie zatrudnienia w warunkach szczególnych innymi niż świadectwa pracy /lub prawomocny wyrok sądu/ środkami dowodowymi, dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym przez art. 75 Kpa. Należy bowiem pamiętać o klauzuli zawartej w tymże przepisie, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Jak A zaś wskazano powyżej, powołany przepis art. 37j ust. 1a - ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w związku z par. 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r., w przedmiocie uwzględnienia zatrudnienia w warunkach szczególnych dla celów zasiłku przedemerytalnego, wyłącza spośród środków dowodowych między innymi zeznania świadków, a zatem przyjęcie przez organy zatrudnienia zeznań świadków jako dowodu wystarczającego do uwzględnienia okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych, pozostawałoby w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem.

Skoro Jan K. do 12 września 2001 r. nie przedstawił przed organami do spraw zatrudnienia dowodu z zeznań świadków /nie wskazał nawet osób mogących być świadkami/, to nie jest obecnie możliwe uwzględnienie w postępowaniu administracyjnym takich zeznań, jako jedynego, wystarczającego dowodu do zaliczenia okresu wykonywania przez niego pracy w warunkach szczególnych w okresie od 1.04.1978 r. do 30.09.1991 r. Jak bowiem wynika z powyższego, ustawodawca ograniczył ilość środków dowodowych, na podstawie których to możliwe jest uznanie wykonywanej pracy za zatrudnienie w warunkach szczególnych, w efekcie czego wśród nich /dowodów/ nie ma już zeznań świadków. Tym samym przyjęto, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do uznania w postępowaniu administracyjnym okresu zatrudnienia Jana K. w Przedsiębiorstwie Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracji w G. za zatrudnienie w warunkach szczególnych. Konsekwencją powyższego jest zaś niespełnienie przez skarżącego przesłanek z art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Jak bowiem wykazano w uzasadnieniu niniejszej decyzji, Jan K. nie legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym co najmniej 30 lat, a przy tym nie posiada minimum 15-letniego okresu zatrudnienia uznanego w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której skarżący ponownie podnosi, iż praca w Przedsiębiorstwie Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracji w G. powinna mu być zaliczona jako praca w warunkach szczególnych, gdyż w okresie tego zatrudnienia był kierowcą samochodu o ciężarze całkowitym powyżej 4,5 t., i na tę okoliczność zgłasza dowód z zeznań siedmiu świadków, którzy wówczas z nim pracowali.

W skardze nie ustosunkował się natomiast do wskazanego przez organ braku koniecznego okresu uprawniającego do zasiłku, a mianowicie nie wykazał 30 lat zatrudnienia w tym 15 lat pracy w warunkach szczególnych.

Wojewoda M. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie z argumentacją jak w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 37j ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 2001, nr 6 poz. 56 ze zm./ zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki do uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz posiadającej okres uprawniający do emerytury jeżeli:

1/ posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 30 lat dla kobiet i 35 lat dla mężczyzn lub 2/ posiada okres uprawniający do zasiłku wynoszący 25 lat dla kobiet i 30 lat dla mężczyzn, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

W myśl zaś art. 37j ust. 1a okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, o których mowa w ustępie l, są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji, zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu.

Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy a złożonej przez skarżącego wynika, iż nie spełnia on przewidzianych w ustawie warunków do otrzymania zasiłku przedemerytalnego, gdyż nie posiada 30 lat zatrudnienia i 15 lat pracy w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze.

Skarżący, tak w odwołaniu jak i skardze, domagał się zaliczenia mu pracy w Przedsiębiorstwie Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracji w G. w okresie od 1.04.1971 r. do 30.09.1991 r. do pracy w szczególnych warunkach, mimo iż nie wykazał okresu zasiłkowego w wymiarze 30 lat. Brak tego stażu zasiłkowego skutkuje odmową przyznania zasiłku przedemerytalnego nawet w wypadku, gdyby skarżący dokumentami lub prawomocnym orzeczeniem Sądu wykazał okres 15 lat zatrudnienia w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze.

Reasumując powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego też na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.

Glosa. Łętowska Ewa.

1. Przepis, który stał się podstawą rozstrzygnięcia, już nie obowiązuje /art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zostało skreślony z dniem 1.01.2002 r. przez nowelę z dnia 17 grudnia 2001 r. - Dz.U. nr 154 poz. 1793/. Częstotliwość zmian tych przepisów każe zresztą przypuszczać, że niniejsze uwagi, formułowane pod adresem przepisu uchylonego, rychło znów odnajdą swoją aktualność. Do komentarza prowokuje jednak problem ogólniejszy, pojawiający się bardziej na tle stanu faktycznego sprawy niż jako wątek rozumowania sądu. Jest to kwestia dowodów wymaganych w postępowaniu administracyjnym i ograniczania w tej kwestii przez przepisy prawa materialnego samej zasady, wyrażonej w art. 75 Kpa.
2. Kłopoty skarżącego z wykazaniem wymaganych okresów zatrudnienia niezbędnych do uzyskania zasiłku przedemerytalnego skoncentrowały się /wedle opisu stanu faktycznego dokonanego przez NSA/ na wykazaniu zatrudnienia w warunkach "kwalifikowanych". Ustawa o zatrudnieniu wymagała tu przepracowania ogółem 30 lat, w tym co najmniej 15 lat w warunkach szczególnych. Skarżący miał dokumenty wskazujące na pracę w warunkach "kwalifikowanych" w okresie nieco ponad 6 lat, a spór między nim i organami administracji toczył się o to, czy i jak można udowodnić inne jeszcze okresy zatrudnienia w tym charakterze. Natomiast główną przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia sądu był brak wymagalnego "ogólnego", 30-letniego stażu pracy. Skarżący udowodnił tylko 27 lat i 91 dni pracy. Dlatego kwestie dowodowe w zakresie stażu "kwalifikowanego" sąd pozostawił na boku. Inna sprawa, że może nieco zastanawiać jedno zdanie relacjonowanego przez NSA stanu faktycznego, mówiące, że skarżący "nadto czyni starania, by wykazać dodatkowymi dokumentami inne jeszcze okresy zatrudnienia", bez odniesienia, o który z brakujących staży chodzi.
3. Zgodnie z art. 75 Kpa "jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny". Nierzadko jednak zdarza się /a sytuacja na tle art. 37j ustawy o zatrudnieniu jest tego przykładem/, że "przepisy szczególne przewidują udowodnienie określonych w nich stanów faktycznych tylko niektórymi środkami dowodowymi. W szczególności jest niejasne, czy tego rodzaju przepisy ograniczają dopuszczalność przeprowadzenia na wskazane w nich okoliczności faktyczne dowodów przewidzianych w kodeksie /A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Kraków 2000, str. 444/.

Ograniczenia dowodowe, expressis verbis wprowadzone ustawą, są jednak uznawane za dopuszczalne /Tak A. Wróbel: op. cit.; wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1838/91 - ONSA 1992 Nr 2 poz. 45/.

Inaczej jest, gdy idzie o ograniczenia wprowadzane aktami innej rangi. Ani akty nie mieszczące się w systemie źródeł prawa /np. w swoim czasie znana była sprawa ograniczeń dowodowych wprowadzonych przez akt wewnętrzny, jakim był regulamin ZBoWiD, co uznano za niekonstytucyjne /TK z dnia 20 grudnia 1988 r., U 10/88/, ani akty będące źródłem prawa, ale poza ramami upoważnienia - ograniczeń tu wprowadzać nie mogą.

Ustawowe ograniczenie w zakresie dowodów wprowadzono właśnie w ust. 1a art. 37j ustawy o zatrudnieniu: "okresy wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub szczególnym charakterze są uwzględniane po przedłożeniu odpowiedniej dokumentacji zgodnie z wymogami określonymi w odrębnych przepisach, bądź na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu". Jak widać, wykluczono tu dopuszczalność dowodu ze źródeł osobowych, ograniczając się do dowodu z dokumentu. Jest to przy tym dokument kwalifikowany: musi to być albo orzeczenie sądowe, albo dokumentacja "określona w odrębnych przepisach". Na tle rozpatrywanego sporu organy administracji przyjęły, że owe "odrębne przepisy" to świadectwa, o których mówi rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w warunkach szczególnych lub szczególnym charakterze /Dz.U. nr 8 poz. 43 ze zm./. Akt ten przewiduje, że zaświadczenia muszą być sporządzone przez zakład pracy zainteresowanego wedle sformalizowanego wzoru lub też muszą być umieszczone w świadectwie pracy.

4. W tym miejscu pojawia się problem ogólniejszy, niezależny od okoliczności konkretnego sporu, związany z niemożnością uzyskania sformalizowanych dokumentów w sytuacji, gdy zakład pracy już nie istnieje. Otóż żyjemy w okresie gwałtownych, ustrojowych i systemowych zmian gospodarczych w ogólności i na rynku pracy w szczególności.

Wiążą się one ze zmianą struktur na rynku pracy - mówiąc prościej z likwidacją wielu zakładów pracy, pojawianiem się innych, rotacją kadr itd. Otóż w tej sytuacji /podobnie zresztą jak np. w wypadku poszukiwania dokumentacji niezbędnej w celach emerytalnych i korzystniejszego obliczenia w tych ramach należnych świadczeń, co wymaga sformalizowanego poświadczenia zarobków sprzed lat/ bardzo często się zdarza, że dowodowe odpowiednie udokumentowanie wymaganych faktów staje się niemożliwe. W wypadku likwidacji zakładu pracy po prostu nie ma kto wystawić wymaganego świadectwa. Sytuacja jest tu o tyle kłopotliwa, że nie chodzi o proste stwierdzenie - zaświadczenie-informację, że dokumentacja pozostała po zlikwidowanym zakładzie pracy zawiera stosowne dane. W tym bowiem wypadku chodzi o wystawienie świadectwa wykonywania prac w szczególnych warunkach, co - podobnie jak wystawienie świadectwa pracy - nie jest możliwe, gdy kompetentny do tego podmiot nie istnieje. Nie chodzi tu bowiem o przekazanie informacji przez tego, w czyjej dyspozycji znajdują się archiwalia, o treści tych archiwaliów, lecz o sporządzenie nowego dokumentu, czego może dokonać ten tylko, kto do wystawiania takich dokumentów jest umocowany. Podmiot taki zaś nie istnieje.

5. Pozornie tylko /lecz tylko pozornie/ sytuację ratuje możliwość zastąpienia wymaganego świadectwa orzeczeniem sądowym. Jak się zresztą wydaje, przewidziana na tle rozporządzenia z 1983 r. możliwość uzyskania sądowego rozstrzygnięcia jest przeznaczona dla innych sytuacji: wypadków, gdy zakład pracy odmawia wystawienia świadectwa uznając, że nie ma do tego przesłanek i gdy między tym zakładem i ubiegającym się o zaświadczenie istnieje spór. Wówczas orzeczenie sądowe wydane w sporze między zakładem pracy i pracownikiem może zastąpić brakujący akt, którego wydania odmawia zakład pracy. Tymczasem opisywana tu sytuacja jest inna: opisywanego sporu być nie może, bo brak zakładu pracy /jest on nie tylko "nieobecny", ale wręcz "nieistniejący"/. Niczego nie rozwiązuje tu więc odwołanie się do konstrukcji powództwa o ustalenie: wszak tu nie idzie o ustalenie stosunku prawnego lub prawa, a nadto też pojawia się kwestia, kto byłby w takim wypadku stroną pozwaną. Dlatego też istniejące realia na rynku pracy powodują, że likwidacja zakładu pracy faktycznie uniemożliwia uzyskanie sformalizowanego dowodu, a to przekreśla szansę na realizację uprawnienia materialnoprawnego.
6. Można byłoby twierdzić, że opisana sytuacja nie jest niczym osobliwym. Zdarza się wszak, że na przeszkodzie roszczeniu stają trudności dowodowe. Ryzyko, z którym mamy do czynienia na tle trudności związanych z dokumentowaniem uprawnień do zasiłku przedemerytalnego /i w wielu w innych sytuacjach, gdy prawo materialne przewiduje szczególny wobec Kpa tryb czy postać dokumentowania niezbędnych faktów/, ma tu jednak pewne cechy szczególne. Po pierwsze, jest wykreowane przez samego ustawodawcę, a nie jest następstwem okoliczności losowych czy faktycznych leżących po stronie zainteresowanego. Ustawodawca nie biorący pod uwagę typowych sytuacji źle wykonuje swoje powinności. Po drugie, jest wywołane strukturalnymi zmianami na rynku pracy, co jest okolicznością znaną i przewidywalną /przynajmniej taką powinna ona być dla legislatora/. Po trzecie wreszcie - ryzyko to eliminuje z możliwości uzyskania dokumentu /a w dalszej kolejności - zasiłku/ całą grupę osób - byłych pracowników zlikwidowanych zakładów pracy. A tym sposobem wkraczamy już na grunt konstytucyjny: arbitralnej /bo nie zamierzonej i przypadkowo powstałej/ dyskryminacji całej grupy osób.
7. Oczywiście nie przypuszczam, aby zaistniały pat dowodowy był wyrazem czyichkolwiek zamierzeń, jakkolwiek wśród manipulatorskich technik posługiwania się prawem jest znana i ta, gdy operuje się luką instrumentalną /w procedurze/ w celu wyjałowienia z treści skądinąd istniejącego uprawnienia prawa materialnego. Tego rodzaju sytuacje należą do patologii władzy i nie bez racji są traktowane jako zaburzenie prawidłowego dialogu społecznego /w końcu stanowienie prawa jest jednym z przejawów takiego dialogu/. Ze społecznego punktu widzenia bardzo drażniące są sytuacje, gdy legislator "coś" daje - czyniąc to pozornie - jednocześnie skutecznie uniemożliwiając /z uwagi na przeszkody instrumentalne czy proceduralne/ uzyskanie owego "czegoś". Przypomnę tylko przykładowo sytuację z przeszłości, jak w swoim czasie brak określenia w prawie sposobu korzystania z istniejącej co do zasady możliwości odbycia służby zastępczej przez ubiegające się o to osoby z uwagi na klauzulę sumienia lub przewidziany w swoim czasie w Konstytucji wybór sędziów do SN - bez określenia mechanizmu wyborów.

Podobne grzechy ma na sumieniu i obecny ustawodawca. Wskażmy wypadek, gdy w ramach weryfikacji wkłada się na kombatantów powinność przedstawienia dokumentu o okoliczności negatywnej: braku udziału w represjach skierowanych przeciw opozycji niepodległościowej. Wszak dokumentów takich po prostu brak w archiwach, ponieważ dokumentów o podobnej treści nikt nigdy nie sporządzał. /Dokumenty o treści pozytywnej, wskazujące nie na to, czego kombatant nie robił, lecz czym się zajmował w czasie np. służby w milicji - uznaje się za niewystarczające do pomyślnego przeprowadzenia weryfikacji/. Do tej samej kategorii należy zaliczyć sytuacje, gdy jakiemuś uprawnieniu towarzyszy tak skomplikowana procedura, tryb realizacji albo nadmierne koszty z nią związane - że w typowy sposób można przypuszczać, iż znaczna część uprawnionych zrezygnuje lub będzie zmuszona z niego zrezygnować. Przykłady można tu mnożyć: od "przeinstrumentalizowania" organizacji legalnego strajku po trudności wiążące się z wypełnieniem źle skonstruowanych formularzy postępowań uproszczonych w procesie cywilnym /Uznanych nota bene z tego powodu za niekonstytucyjne - por. TK z dnia 12 marca 2001 r., P 9/01/ czy nawet nadmierną kosztowność postępowania np. w zakresie praw stanu.

Wszystkie wskazane tu sytuacje, będące różnymi zjawiskowymi formami ograniczenia prawa do sądu, mają pewną cechę wspólną. Utrwalają one u adresata prawa przekonanie o hipokryzji i nierzetelności prawa, niszczą wiarę w rzetelność prawa i "władzy" /konstytucyjna zasada zaufania jako element państwa prawa i jednocześnie podstawa legitymizacji prawa/. Na zaniedbania czy brak dostatecznej przezorności ustawodawcy może jeszcze nakładać się formalnie-legalistyczna postawa organów stosujących prawo, niezbyt skłonnych do dopatrzenia się we wskazanych sytuacjach wadliwości ustawodawstwa, ograniczających regułę impossibile nulla obligatio tylko do stosunków w sferze prawa prywatnego. Dlatego też trafne jest stanowisko NSA wielokrotnie przestrzegającego przed bezkrytycznym podejściem do ograniczeń reguły dowodowej w art. 75 Kpa /wyrok z dnia 23 lipca 1993 r. SA/Wr 541/93 - ONSA 1994 Nr 3 poz. 114; z dnia 4 sierpnia 1999 r SA/Bk 604/98 - nie publ.; z dnia 3 sierpnia 2000 r., V SA 2182/99 - Przegląd Podatkowy 2001 nr 3 str. 63; z dnia 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 nie publ./ w przepisach ustaw szczególnych.

8. Na tle ustawy o zatrudnieniu, w kwestii zasiłków przedemerytalnych ograniczenie zasady dowodowej z art. 75 Kpa jest podzielone między ustawę /o zatrudnieniu/ i "odrębne przepisy" - do których blankietowe odsyła. Kwestionowanie wyłączenia osobowych środków dowodowych, do czego sprowadza się regulacja samej ustawy - trudno zaczepić z punktu widzenia konstytucyjnego. Z punktu widzenia zasad poprawnej legislacji można mieć zastrzeżenia co do samego zjawiska coraz powszechniej przenoszącego rozmaite kwestie proceduralne do ustaw prawa materialnego. Tracenie pola przez Kpa jest w tym zakresie bardzo widoczne i systemowo niezbyt pożądane. Jednakże już dopatrzenie się /jak to uczyniły organy administracji na tle konkretnego sporu/ w "odpowiednich przepisach" akurat rozporządzenia z 1983 r. - może być poddane kontroli NSA, i to przy uwzględnieniu czynników, o których była wyżej mowa w niniejszym komentarzu. System prawny bowiem, nawet nie zawierając przepisów expressis verbis zamykających komuś drogę do sądu, może skutecznie blokować prawo do sądu poprzez wiele drobnych, pozornie niewinnych regulacji dotyczących nieomal "technicznych" przepisów o doręczeniach, terminach, kosztach czy środkach dowodowych. I tu jest miejsce na wykazanie konstytucyjnej wrażliwości sądów, kompensującej braki w tym zakresie po stronie legislatora.