Uzasadnienie
Decyzją z 25 marca 1993 r. Minister Sprawiedliwości powołał S. T. na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę jego kancelarii w P. Decyzja ta była przedmiotem skargi Izby Notarialnej w P., która zarzuciła iż wydano ją z naruszeniem szeregu przepisów procesowych, a w szczególności:
- - art. 7 Kpa przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych oraz nieuwzględnienie interesu stron oraz interesu społecznego;
- - art. 8 Kpa przez naruszenie zasady równości obywateli względem prawa oraz podważanie zaufania obywatela do organów państwa;
- - art. 9 Kpa przez zaniechanie informowania uczestników o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na wynik sprawy;
- - art. 10 Kpa przez niezapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nieumożliwienie im skorzystania z prawa do wypowiedzenia się co do całości zebranych materiałów i dowodów;
- - art. 12 oraz art. 35 par. 1 i par. 3, art. 36 par. 1 i par. 2 Kpa przez nieterminowe załatwienie spraw oraz zaniedbanie informowania stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie;
- - art. 107 par. 1 i 3 Kpa przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, brak oznaczenia organu, który wydał decyzję oraz brak pouczenia o możliwości wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego;
- - art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/, bo zasięgnięto opinii samorządu co do siedziby kancelarii w P. Uzasadniając zarzuty, strona skarżąca podała, że 11 kwietnia 1992 r. Rada Izby Notarialnej w P. podjęła uchwałę negatywnie opiniującą wniosek S.T. o powołanie go na stanowisko notariusza i wyznaczenie mu siedziby kancelarii w S. ponieważ - zdaniem Rady - nie mógłby on pogodzić obowiązków notariusza z funkcją członka i wiceprzewodniczącego Rady Miasta, gdyż organy samorządowe są często stroną w czynnościach notarialnych. Ponadto w S. działa już jedna kancelaria notarialna i został zaopiniowany pozytywnie wniosek innej osoby o powołanie jej na drugiego notariusza w tym mieście. Wreszcie podniesiono, że S.T. jest już drugim sędzią Sądu Rejonowego w S., który ubiega się o powołanie na stanowisko notariusza, co może doprowadzić do osłabienia składu osobowego tego Sądu. Tymczasem pismem z 25 marca 1993 r., skierowanym do S.T., podsekretarz stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości poinformowała go o powołaniu na stanowisko notariusza oraz o wyznaczeniu mu siedziby w P. Pismo to otrzymała do wiadomości Izba Notarialna w P. Jest ono decyzją w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zawiera wszystkie niezbędne elementy decyzji, ale podpisane jest tylko przez podsekretarza stanu, a nie Ministra Sprawiedliwości, a zatem nie ustalono, czy przez właściwie umocowaną osobę. W piśmie wskazuje się, że pochodzi ono od Ministerstwa Sprawiedliwości, a nie od Ministra. Nie podano w nim pełnej podstawy prawnej decyzji i nie przytoczono też uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, a także zaniechano pouczenia strony o prawie do wniesienia skargi. Stosownie do art. 10, art. 16 par. 3 i art. 35 Prawa o notariacie samorząd notarialny ma prawo do współuczestniczenia we wszystkich sprawach mających znaczenie z punktu widzenia ochrony szeroko pojmowanych praw notariuszy, a w tym zwłaszcza dopuszczenia kogoś do wykonywania zawodu notariusza. W związku z tym powinien on być zainteresowany wynikiem powołania notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Stosownie zatem do art. 28 Kpa samorząd notarialny jest stroną postępowania administracyjnego w takich sprawach. "Z uwagi na to, że Rada wyraziła się w przedmiocie kandydatury S.T. stanowisko negatywne, samorząd jest w tym postępowaniu o jego powołanie stroną przeciwną do osoby kandydata". Tymczasem Ministerstwo Sprawiedliwości ograniczyło udział Rady do zaopiniowania kandydata oraz siedziby jego kancelarii w innej miejscowości niż ta w której dotyczy nominacja. Wprawdzie opinia samorządu notarialnego ma charakter nie wiążący, ale nieuwzględnienie jej powinno być szczegółowo uzasadnione ze wskazaniem przyczyn, dla których tak uczyniono. Nie mogą to być przyczyny błahe. Arbitralne, nieuzasadnione w żaden sposób decyzje Ministra, podważają możliwość racjonalnego wykonywania zadań przez samorząd notarialny.
Odpowiadając na skargę, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie. Zdaniem Ministra, tryb powołania notariusza został ściśle uregulowany w art. 10-15 Prawa o notariacie i przepisy te wskazują, iż powołanie ma charakter decyzji personalnej Ministra Sprawiedliwości, a nie decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną co do jej istoty /art. 104 par. 2 Kpa/. W takim stanie rzeczy decyzja wydana na podstawie przepisu art. 10 Prawa o notariacie nie może nosić charakteru decyzji administracyjnej zaskarżalnej na podstawie art. 196 Kpa. Nie wynika to bowiem ani z treści przepisu par. 2 tego artykułu, jak również z par. 3, albowiem przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie przesądzają kwestii, czy powołanie bądź odmowa powołania przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko notariusza ma charakter decyzji administracyjnej. Kwestie te są nieuregulowane, w przeciwieństwie do tego, jak to uczyniono w przepisach ustaw Prawo o adwokaturze i o radcach prawnych.
Podobnie nie można zgodzić się z argumentacją Rady Izby Notarialnej przypisującej sobie charakter strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza. Rola samorządu notarialnego w procesie powoływania notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej została ściśle określona w art. 10 Prawa o notariacie i "z faktu uprawnienia do wydania opinii nie może wynikać usytuowanie Rady Izby Notarialnej w pozycji strony". Stanowisko Rady Izby Notarialnej w P. w tej kwestii jest dość reprezentatywne dla poczynań wszystkich rad, które proces opiniowania wniosków o mianowanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej sprowadzają do bezprawnego egzaminowania kandydata, a nie przestrzegają przy tym dyscypliny czasowej wydania opinii, a ponadto w niektórych wypadkach odmawiają wykonania czynności zleconych przez Ministra Sprawiedliwości. W powszechnym odczuciu opisane działania samorządu notarialnego podyktowane są interesem korporacji, tzn. ochroną przed rozszerzaniem się konkurencji zawodowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest takie władcze rozstrzygnięcie organu państwowego /albo organu wykonującego zlecone zadania z zakresu administracji państwowej/, które dotyczy indywidualnej sprawy określonego przedmiotu dokonywane jest w postępowaniu umorzeniowym przez przepisy proceduralne. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/ przedmiotem zaskarżenia mogły być tylko decyzje w sprawach wymienionych w art. 196 par. 2 Kpa albo w przepisach szczególnych, zgodnie z odesłaniem w par. 3 tego artykułu. Dlatego między innymi w Prawie o adwokaturze lub w ustawie o radcach prawnych dopuszczalność skarg do sądu administracyjnego wynikała z konkretnego przepisu. Cytowaną ustawą z dnia 24 maja 1990 r. przyjęto generalną zasadę właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego co do skarg na decyzje administracyjne, a wyjątki wymieniono w art. 196 par. 4 Kpa o nowym brzmieniu.
Co więcej, w art. 3 tej ustawy postanowiono, że tracą moc wszelkie przepisy szczególne ograniczające dopuszczalność zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. Tak więc po wejściu w życie ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, tj. po 27 maja 1990 r., w wydanych później aktach prawnych zbędne są regulacje co do dopuszczalności skarg na decyzje administracyjne. Jeśli zatem w drodze ustawy nie wyłączono tylko expressis verbis właściwości sądu administracyjnego w określonej kategorii spraw, właściwość ta nie powinna budzić wątpliwości Stosownie do art. 10 Prawa o notariacie notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.
Powołanie notariusza i wyznaczenie mu siedziby jest bez wątpienia władczym, indywidualnym rozstrzygnięciem naczelnego organu administracji państwowej, dokonywanym na wniosek zainteresowanego na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego, jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa. Powołanego notariusza nie łączy z Ministrem Sprawiedliwości ani z żadnym organem podległym temu Ministrowi stosunek pracy albo stosunek służbowy, zatem decyzja "o powołaniu i wyznaczeniu siedziby kancelarii" nie jest w tym rozumieniu "decyzją personalną" a raczej decyzją o charakterze sui generis koncesyjnym. Na ogół decyzje koncesyjne są decyzjami administracyjnymi w rozumieniu art. 104 Kpa. Brak przekonywującego argumentu, który by likwidował jedno z podstawowych praw obywatelskich, tj. "prawo do sądu" w sprawach powoływania notariusza i wyznaczenia ich siedzib.
Decyzje w tych także sprawach, z braku szczególnej regulacji, wydawane są w ramach proceduralnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wobec podniesionych przez Ministra Sprawiedliwości zarzutów należy teraz rozważyć, czy rada właściwej izby notarialnej ma przymioty strony w postępowaniu o powołanie notariusza i wyznaczenie jego siedziby, a w konsekwencji, czy może jako strona decyzję w tym przedmiocie zaskarżyć do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stosownie do art. 28 i art. 29 Kpa stroną postępowania administracyjnego może być także organizacja społeczna, jeżeli to postępowanie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku albo jeśli żąda ona czynności organu ze względu na swój interes prawny.
Art. 10 Prawa o notariacie stanowi, że rady właściwych izb notarialnych mają prawo i obowiązek opiniowania wniosków o powołanie notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii. Ponadto stosownie do art. 35 tej ustawy rady izb notarialnych mają obowiązek właściwego przygotowania zawodowego kandydatów na notariuszy oraz czuwania nad przestrzeganiem przez notariuszy zarówno prawa, jak i powagi i godności zawodu notariusza. Nie byłoby możliwe spełnienie przez rady większości powyższych uprawnień bez ich wyposażenia we właściwe instrumenty prawne, przede wszystkim zaś w uprawnienie do zaskarżenia decyzji administracyjnych w przedmiocie powołania notariusza i wyznaczania siedzib ich kancelarii. Nie powinna być akceptowana w państwie prawa taka interpretacja obowiązujących przepisów, która dopuszcza nałożenie na organizację samorządu zawodowego obowiązków w zakresie zapewnienia przez jej członków poszanowania prawa i rzetelności wykonywanych zadań, a równocześnie pozbawia ją realnego wpływu na to, kto będzie jej członkiem.
Nie ma też społecznego uzasadnienia dyskryminacja organu samorządu zawodowego w zakresie "prawa do sądu" w sprawach dotyczących podstawowego interesu tego samorządu, jakim jest zapewnienie możliwie najwyższych kwalifikacji zawodowych nowych jego członków.
Skoro więc przyjmujemy iż decyzja o powołaniu notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 Kpa, a rada właściwej izby notarialnej jest także stroną takiego postępowania /art. 28 Kpa/ uprawnioną do złożenia skargi /art. 197 pkt 1 Kpa/, należy teraz rozważyć zasadność zarzutów Rady Izby Notarialnej w P. w rozpoznawanej sprawie.
Jest bezsporne w tej sprawie, iż Minister Sprawiedliwości zwrócił się do rady Izby Notarialnej w P. o wyrażenie opinii w przedmiocie powołania S.T. na notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii w S. Bezsporne jest także, iż opinia Rady w tym przedmiocie była negatywna. Bezsporne jest wreszcie, iż Minister Sprawiedliwości nie zwracał się do tej Rady o wydanie opinii w przedmiocie wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej S.T., ale Rada taką opinię wydała z własnej inicjatywy.
Art. 10 Prawa o notariacie nakazuje Ministrowi Sprawiedliwości wydanie decyzji o powołaniu notariusza i wyznaczeniu siedziby jego kancelarii "po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej". Przepis ten nie rozstrzyga, czy opinia może być wydana tylko w odpowiedzi na pytanie Ministra, czy też może być przedstawiona bez tego pytania. Dlatego należy przyjąć, iż w każdym wypadku, gdy Minister Sprawiedliwości dysponuje opinią właściwej izby notarialnej zarówno co do osoby kandydata na notariusza jak i proponowanej siedziby jego kancelarii, spełniony zostaje warunek zaopiniowania wniosku wynikający z art. 10 cytowanej ustawy. Tak było w rozpoznawanej sprawie, skoro izba notarialna zaopiniowała na pytanie Ministra Sprawiedliwości zarówno wniosek co do osoby notariusza, jak i co do miejscowości, w których mogłaby być wyznaczona siedziba jego kancelarii. Wobec braku przeciwnej regulacji ustawowej opinia izby notarialnej, jak i inne opinie zawierające poglądy organizacji opiniującej, nie wiąże organu decyzyjnego.
Jeśli jednak Minister Sprawiedliwości wbrew treści opinii samorządu notarialnego powołuje określoną osobę na notariusza i wyznacza mu siedzibę, to - stosownie do art. 107 par. 1 Kpa - w uzasadnieniu decyzji powinien podać motywy, którymi się kierował i przyczyny, dla których uwzględnić opinii nie mógł. Decyzja taka powinna także zawierać pouczenie o możliwości i terminie jej zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżona decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia ani pouczenia o możliwości jej zaskarżenia, występowała bowiem - wobec precedensowości sprawy - wątpliwość co do takiej konieczności. Oceniając całokształt materiału dowodowego sprawy, sąd uznał, że opisane uchybienie nie miało istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Jest ona prawidłowa, skoro powołany na notariusza spełnia wszystkie kryteria wymienione w art. 11 ustawy, a argumenty zawarte w opinii izby notarialnej nie są przekonujące. Interes korporacyjny samorządu zawodowego nie w każdej sprawie jest identyczny z interesem ogólnospołecznym, który musi mieć na względzie Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną. W szczególności Minister nie mógłby przyjąć praktyki bezwzględnego pierwszeństwa stanowiska notariusza egzaminowanego aplikanta notarialnego przed innymi osobami spełniającymi ustawowe warunki do jego pełnienia, gdyż byłaby ona sprzeczna z konstytucyjną zasadą równości praw.
Słusznie też Minister uznał za nieprzykonywającą, wyrażoną w opinii izby notarialnej troskę tego organu o dobrą kondycję sądów, której zagrozić ma odejście niewielkiej ilości sędziów do notariatu. Nie można też podzielić poglądu, nie mającego zresztą podstaw w prawie, że pełnienie pochodzącej z wyborów, a nie polegającej na zatrudnieniu, funkcji w samorządzie terytorialnym stanowi w każdym wypadku przeszkodę do powołania określonej osoby na notariusza.
Jak z powyższego wynika, zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, a wskazane uchybienia procesowe nie miały istotnego znaczenia dla treści zaskarżonej decyzji.
Dlatego skarga została oddalona na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.