Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 7 kwietnia 1993 r., II SA 1302/92

Teza

Przesłanki odmowy udzielenia koncesji /art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej - Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ mogą stanowić podstawę odmowy wydania promesy koncesji /art. 23 tej ustawy/.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Spółki z o.o. "I.A.C." w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 maja 1992 r. w przedmiocie odmowy przedłużenia promesy koncesji.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 13 lutego 1990 r. Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, działając z powołaniem się na przepisy art. 11 ust. 1 i art. 47 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./, udzielił Spółce z o.o. "I.A.C." w W. promesy koncesji na oczyszczanie /rektyfikację/ spirytusu i wyrób wódek z datą ważności do dnia 31 grudnia 1991 r. W uzasadnieniu stwierdził, że Spółka będzie produkować na eksport spirytus rektyfikowany i wódki w zakładzie zlokalizowanym w Z. na bazie spirytusu surowego, wyprodukowanego przez Kombinat PGR w O. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 1991 r. zarząd Spółki wniósł o przedłużenie terminu powyższej decyzji do dnia 31 grudnia 1992 r. W uzasadnieniu wniosku podano, że mimo znacznego zaawansowania prac inwestycyjnych Spółka nie jest w stanie uruchomić procesu produkcyjnego do końca bieżącego roku. Podkreślono, że obecnie Spółka dysponuje już kompletem urządzeń, w końcowej fazie opracowania zaś znajduje się projekt techniczny zakładu rektyfikacji spirytusu.

Decyzją z dnia 14 maja 1992 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, powołując się na podstawę prawną z art. 18 i 20 cytowanej na wstępie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r., odmówił Spółce przedłużenia promesy koncesji. W uzasadnieniu stwierdził, że wnioskodawca uzyskał promesę na prawie dwuletni okres. W tym czasie nastąpiły zmiany sytuacji na rynku spirytusowym, znacznemu ograniczeniu uległa produkcja i obrót spirytusem oraz wyrobami spirytusowymi /wykorzystanie istniejących zdolności produkcyjnych w 60-70 procent/, co nie pozwala na "świadome zwiększenie ilości producentów". Zasugerowano też, iż w związku z poniesionymi nakładami Spółka powinna podjąć produkcję wyrobów spirytusowych o zawartości do 18 procent alkoholu lub wina.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka "I.A.C." zarzuciła naruszenie przez Ministra art. 23 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ i wniosła o uchylenie decyzji oraz ponowne rozpoznanie sprawy bądź orzeczenie nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że powołany jako podstawa prawna decyzji odmownej art. 20 cytowanej ustawy nie odnosi się do promesy koncesji, lecz jedynie do samej koncesji. Do promesy koncesji natomiast ma zastosowanie art. 23 tej ustawy, ale w przepisie tym nie ma odniesienia, iż w zakresie udzielenia promesy stosuje się odpowiednio art. 20 ustawy. Dlatego też, zdaniem Spółki, Minister nie mógł odmówić przedłużenia lub wydania nowej promesy koncesji, albowiem art. 20 ustawy nie określa przyczyn, dla których rozstrzygnięcie takie mogłoby być wydane. Stwierdzono ponadto, że Spółka poniosła już znaczne nakłady, które staną się bezprzedmiotowe, wbrew bowiem sugestiom zawartym w decyzji urządzeń nie można wykorzystać do zupełnie innej technologii produkcji win, a produkcja wyrobów o zawartości 18 procent alkoholu wymaga zainstalowania urządzeń rektyfikacyjnych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej powtórzył argumentację zawartą w decyzji o zmianie sytuacji rynkowej w zakresie produkcji i zbytu napojów alkoholowych. Stwierdził ponadto, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji nastąpiły oczywiste pomyłki, a mianowicie został powołany art. 20 zamiast art. 23 cytowanej ustawy o działalności gospodarczej oraz nie został wymieniony art. 155 Kpa, który dawał podstawy do zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji. Podkreślono jednak, że również skarżący nie sprecyzował, na czym polega naruszenie art. 23 cytowanej ustawy i który z przepisów tego artykułu został naruszony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W sprawie jest niesporne, że Spółka z o.o. "I.A.C." uzyskała promesę koncesji na oczyszczanie /rektyfikację/ spirytusu i wyrób wódek z datą ważności do dnia 31 grudnia 1991 r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./. Wprawdzie w decyzji z dnia 13 lutego 1990 r., udzielającej takiej promesy, nie podano pełnej podstawy prawnej jej wydania, ale oczywiste było, iż miały w tej mierze zastosowanie przepisy art. 23 ust. 1-4, tylko one bowiem normowały tę kwestię.

Z istoty promesy wynika, że stanowi ona przyrzeczenie wydania koncesji w okresie ważności promesy. Ale nawet wówczas można odmówić wydania koncesji na działalność określoną w promesie, jeżeli wystąpią przesłanki określone w art. 23 ust. 4 tej ustawy, a więc zmiana stanu faktycznego lub prawnego podanego we wniosku o wydanie promesy.

Promesa ma charakter czasowy, a przepis art. 23 ust. 3 tej ustawy stanowi, że okres ważności promesy nie może być krótszy niż 6 miesięcy. W rozpoznawanej sprawie okres ważności promesy wynosił prawie 2 lata. Z brzmienia tego przepisu wynika, że po upływie okresu zakreślonego w decyzji promesa traci ważność, a więc nie wywołuje dalszych skutków prawnych. Wnioskodawca więc znajduje się w takiej sytuacji, jak by ponownie ubiegał się o wydanie mu promesy koncesji lub samej koncesji.

Z treści skargi wynika, że skoro art. 23 ust. 1-4 cytowanej ustawy nie zawiera expressis verbis przesłanek odmowy wydania promesy koncesji, to brak było podstawy prawnej do wydania w tej mierze decyzji negatywnej. Nie jest to pogląd trafny. Wykładnia logiczna i celowościowa przepisów omawianej ustawy o działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, iż przy wydawaniu promesy koncesji mają zastosowanie te same przesłanki, jakie odnoszą się do wydawania koncesji.

Koncesjonowanie dotyczy obszarów działalności gospodarczej, które - ze względu na ich znaczenie dla Państwa - muszą podlegać określonej regulacji. Nie do przyjęcia więc jest proponowana w skardze interpretacja, z której mogłoby wynikać, iż udzielenie promesy koncesji bądź też przedłużenie jej ważności jest wyłącznie następstwem złożenia w tej mierze określonego wniosku. A zatem jak możliwa jest odmowa udzielenia koncesji w razie wystąpienia przesłanek określonych w art. 20 ust. 5 ustawy, tak również możliwa jest odmowa wydania promesy koncesji na podstawie tych samych przesłanek.

W zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej prawidłowo powołał się na art. 20 cytowanej ustawy, aczkolwiek uchybieniem był brak sprecyzowania, którą z sytuacji określonych w przepisach ustępów 1-5 tego artykułu miał na myśli. W dodatku w odpowiedzi na skargę bezzasadnie wycofano się z tego poglądu, twierdząc, iż powołanie powyższego artykułu było "oczywistą omyłką".

Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 113 Kpa sprostowaniu podlegają jedynie "błędy pisarskie i rachunkowe oraz inne oczywiste omyłki" /por. w tej mierze wyrok NSA z dnia 6 listopada 1990 r. II SA 627/90, ONSA 1991 Nr 2 poz. 31/. Wbrew jednak poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę Minister w istocie podał w tym dokumencie oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki dające podstawy do wydania decyzji odmownej zgodnie z art. 20 ust. 5 cytowanej ustawy o działalności gospodarczej.

Skoro bowiem obecne wykorzystanie mocy produkcyjnych działających już zakładów produkcyjnych wyrobów spirytusowych wynosi tylko 60-70 procent, to udzielenie dalszych koncesji /lub promesy koncesji/ mogłoby istotnie stanowić zagrożenie interesu gospodarki narodowej. Stwierdzenie takie znajduje także podstawę w przepisach ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, zobowiązujących między innymi organy administracji państwowej do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożycia. Tak więc i wykładnia celowościowa świadczy o zasadności zaskarżonej decyzji.

Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji charakteryzuje brak precyzji w podaniu podstawy prawnej, odpowiedź na skargę zaś wyraża błędną ocenę prawną, jednakże Sąd uznał, że uchybienia te nie miały w ostateczności wpływu na treść decyzji, skoro zawarte w niej rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a użyta argumentacja faktyczna poprawna.

Na koniec należy zaznaczyć, iż - wbrew poglądowi wyrażonemu w odpowiedzi na skargę - w sprawie nie mógłby mieć zastosowania przepis art. 155 Kpa, który dotyczy sytuacji, gdy zarówno organ administracji, jak i strona wyrażają zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej, co przecież w niniejszej sprawie nie nastąpiło

Skoro zatem w sprawie nie naruszono przepisów prawa materialnego i procesowego w sposób mający wpływ na treść decyzji, Sąd oddalił skargę zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.