Uzasadnienie
Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji indywidualnym aktem administracyjnym z dnia 5 sierpnia 1997 r. nr (...), nazwanym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 45 ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34 ze zm./, orzekł o wykreśleniu z urzędu wpisów o rejestracji rozprowadzania w sieciach kablowych programów zgłoszonych przez Zakład (...) "D.-S." Kazimierza D. z siedzibą w P.G., z powodu utraty przez tego operatora uprawnień do używania sieci telekomunikacyjnych w N. i O., wykorzystywanych do rozprowadzania programów. W akcie tym zostało zawarte następujące pouczenie co do " środków zaskarżenia": "Stronie przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji oraz skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego z powodu niezgodności decyzji z prawem, w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższy akt, która wpłynęła do Sądu dnia 6 października 1997 r., Kazimierz D. podał, że zgodnie z pouczeniem złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu 8 września 1997 r. i dochował terminu wniesienia skargi, liczonego od tego dnia.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wymaga rozważenia kwestia charakteru prawnego wykreślenia z rejestru wpisu o rejestracji rozprowadzania programów w sieciach kablowych, o jakim mowa w art. 45 ust. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji /Dz.U. 1993 nr 7 poz. 34 ze zm./.
Według art. 41 ust. 1, 3 i 4 powołanej ustawy rozprowadzanie programu w sieci kablowej wymaga, z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu, zgłoszenia do rejestru. Organem rejestracyjnym jest Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, a do postępowania w sprawach rejestracji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa o radiofonii i telewizji stanowi inaczej.
Stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 4 powołanej ustawy zgłoszenie przez operatora sieci kablowej rozprowadzania programu do rejestracji powinno wykazać posiadanie przez wnioskodawcę uprawnień do używania urządzeń nadawczych i linii telekomunikacyjnych niezbędnych do rozprowadzania programu. Jeżeli wnioskodawca nie ma takich uprawnień na etapie zgłoszenia, to organ rejestracyjny na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy odmówi rejestracji rozprowadzania programu. Jeżeli natomiast po dokonaniu rejestracji i w trakcie rozprowadzania programów operator sieci kablowej utracił uprawnienia do używania takich urządzeń i sieci /linii/, to w myśl art. 45 ust. 5 cytowanej ustawy wpis o rejestracji podlega wykreśleniu z urzędu.
W ustawie tej nie ma przepisu, który stanowiłby o formie, w jakiej następuje powyższe wykreślenie wpisu z rejestru. W świetle odesłania zawartego w art. 41 ust. 4 tej ustawy mają tu zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza art. 61 par. 1 i 4 oraz art. 104. Następuje więc wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego o wykreślenie wpisu o rejestracji rozprowadzania programów w sieciach kablowych, o czym organ rejestracyjny jest obowiązany zawiadomić operatora sieci kablowej, a zakończenie tego postępowania następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Przepisy cytowanej ustawy o radiofonii i telewizji nie dają podstaw do innego wniosku.
W świetle przepisów tej ustawy sprawa rejestracji rozprowadzania programów w sieciach kablowych dotyczy uprawnień określonego, indywidualnie oznaczonego operatora sieci kablowej do rozprowadzania programu /rozprowadzanie programu wymaga zgłoszenia do rejestru - art. 41 ust. 1; zgłoszenia tego należy dokonać nie później niż na 2 miesiące przed rozpoczęciem rozprowadzania - art. 44 ust. 2; rozprowadzanie można rozpocząć, jeżeli organ rejestracyjny nie odmówił rejestracji w terminie 2 miesięcy od daty złożenia wniosku - art. 44 ust. 4/. Chodzi przy tym o rozprowadzanie określonego programu określonego nadawcy /art. 44 ust. 3 pkt 2/, na określonym obszarze /art. 44 ust. 3 pkt 3/, za pośrednictwem określonych urządzeń nadawczych i linii telekomunikacyjnych /art. 44 ust. 3 pkt 4/. Rejestr jest jawny /art. 41 ust. 5/.
Tym samym sprawa o wykreślenie przez organ rejestracyjny określonego wpisu o rejestracji z powodu utraty przez operatora sieci kablowej uprawnień do używania urządzeń nadawczych i sieci telekomunikacyjnych jest indywidualną sprawą administracyjną, dotyczącą utraty przez danego operatora uprawnień do rozprowadzania programu w sieci kablowej. Skoro do postępowania w takiej sprawie stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego /art. 41 ust. 4 ustawy/, a ustawa o radiofonii i telewizji nie określa formy, w jakiej następuje wykreślenie wpisu z powyższego powodu /art. 45 ust. 5 ustawy/, to zgodnie z zasadą zawartą w art. 104 Kpa załatwienie takiej sprawy wymaga formy decyzji administracyjnej.
Okoliczność, że w art. 45 ust. 3 cytowanej ustawy jest mowa o formie decyzji administracyjnej w odniesieniu do odmowy rejestracji rozprowadzania programu oraz do wydania zakazu rozprowadzania, natomiast w art. 45 ust. 5 brak jest wskazania formy załatwienia sprawy o wykreślenie wpisu o rejestracji, nie może oznaczać, że ustawa wyłączyła w takiej sprawie formę decyzji. Po pierwsze, ze względu na zawartą w art. 104 Kpa zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji wyłączenie decyzyjnej formy załatwiania takich spraw musi być wyraźne; nie można go domniemywać.
Po drugie, nawet w razie braku w art. 45 ust. 3 ustawy przepisu o formie decyzji administracyjnej byłoby oczywiste, że odmowa rejestracji rozprowadzania programu, będąca w istocie odmową przyznania uprawnień do rozprowadzania programu /art. 44 ust. 4 tej ustawy/, oraz wydanie zakazu rozprowadzania następują w drodze decyzji. Po trzecie, przepis art. 45 ust. 3 cytowanej ustawy (...) jest powiązany z odesłaniem do odpowiedniego stosowania w tych sprawach art. 33 ust. 3 ustawy. Chodzi więc o to, że decyzje w tych sprawach Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jako organ rejestracyjny wydaje na podstawie uchwały Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji.
Natomiast takiego warunku nie ma w odniesieniu do decyzji organu rejestracyjnego w sprawach objętych art. 45 ust. 5 cytowanej ustawy o wykreślenie wpisu o rejestracji rozprowadzania programów. Po czwarte, upoważnienie dla Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji rozprowadzania programów w sieciach kablowych oraz wzoru rejestru, zawarte w art. 46 tej ustawy, nie oznacza upoważnienia do wprowadzenia odstępstw od zasad zawartych w ustawie. Skoro według art. 41 ust. 4 ustawy do postępowania w sprawach rejestracji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym jego art. 104, a ustawa ta nie wyłączyła formy decyzji administracyjnej dla załatwiania spraw, o których mowa w jej art. 45 ust. 5, to sprawy o wykreślenie wpisu nie mogą być załatwiane w formie postanowienia, o jakim mowa w par. 6 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 13 sierpnia 1993 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji rozprowadzania programów w sieciach kablowych, wzoru rejestru i opłat za wpis do rejestru /Dz.U. nr 79 poz. 375/.
Z powyższych względów należy uznać, że wykreślenie wpisu o rejestracji rozprowadzania programów w sieciach kablowych z powodu utraty przez operatora uprawnień do używania urządzeń nadawczych i sieci telekomunikacyjnych, o którym mowa w art. 45 ust. 5 cytowanej ustawy o radiofonii i telewizji, następuje w drodze decyzji administracyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jako organu rejestracyjnego, do której nie stosuje się art. 33 ust. 3 tej ustawy. Tak więc w niniejszej sprawie zaskarżony akt jest w istocie decyzją administracyjną, mimo nieprawidłowego nazwania go postanowieniem. Należy wspomnieć, że w niniejszej sprawie wątpliwości co do formy aktu administracyjnego miał sam organ rejestracyjny, który akt ten wydał. Nadał mu zewnętrzną formę postanowienia, lecz pouczenie o środkach jego zaskarżenia odniósł do decyzji.
W tej sprawie, w związku z treścią pouczenia zawartego w decyzji o środkach jej zaskarżenia, wystąpiło kolejne zagadnienie przesłanek dopuszczalności skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzje administracyjne oraz kwestia prawidłowości pouczeń w decyzjach o środkach ich zaskarżania / środki odwoławcze, skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego/.
Jeżeli chodzi o treść zawartego w zaskarżonej decyzji pouczenia, to prawidłowa jest pierwsza jego część, mówiąca o prawie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji. Jest to zgodne z warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, określonym w art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ jako wyczerpanie środków odwoławczych przysługujących skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem /w związku z art. 127 par. 3 Kpa oraz po uwzględnieniu wykładni tych przepisów dokonanej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1996 r. OPS 4/96 - ONSA 1997 Nr 2 poz. 44/.
W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący złożył do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samo jednak złożenie tego wniosku jako środka odwoławczego w rozumieniu art. 34 ust. 1 cytowanej ustawy o NSA nie otwiera drogi do wniesienia skargi na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istota zawartego w art. 34 ust. 1 ustawy o NSA warunku wyczerpania środków odwoławczych polega na tym, że wszczęcie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w stosunku do określonej decyzji może nastąpić dopiero wówczas, gdy zostały wyczerpane przez skarżącego prawne możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu administracyjnym, w postaci środków odwoławczych, to jest w drodze zwykłych środków zaskarżania decyzji. Według art. 34 ust. 2 ustawy o NSA przez wyczerpanie środków odwoławczych należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek odwoławczy przewidziany w ustawie.
Jeżeli zatem od konkretnej decyzji przysługuje w postępowaniu administracyjnym środek odwoławczy /odwołanie, wniosek przewidziany w art. 127 par. 3 Kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy/, to niezależnie od tego, czy strona skorzystała z tego środka, czy nie, na tę decyzję, jako wydaną w pierwszej instancji administracyjnej, nie przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Stosownie do art. 127 par. 1, 3 i 4 Kpa odwołanie albo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje od decyzji wydanych w pierwszej instancji. Nie ma zaś środków odwoławczych od decyzji wydanej w następstwie wniesionego środka odwoławczego. Dopiero zatem od takiej decyzji /organu odwoławczego/ przysługuje skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W konkluzji należy stwierdzić, że skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego można wnieść na decyzję, która została wydana przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskutek wniesienia środka odwoławczego od decyzji wydanej w pierwszej instancji.
W związku z powyższym nieprawidłowa jest druga część pouczenia zamieszczonego w zaskarżonej decyzji, jakoby na tę decyzję przysługiwała skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ta część pouczenia jest niezgodna z powołanymi wyżej przepisami, a także z przepisem art. 107 par. 1 Kpa w jego części dotyczącej pouczeń o środkach zaskarżania decyzji. Pozostaje ona także w wykluczającej się sprzeczności z pierwszą - prawidłową - częścią zamieszczonego pouczenia. Skoro bowiem od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny /centralny/ organ administracji państwowej /art. 5 par. 2 pkt 3 i 4 Kpa/ przysługuje wniosek do tego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 127 par. 3 Kpa/, będący środkiem odwoławczym w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy o NSA, to na tę decyzję nie przysługuje skarga do NSA. Treść pouczenia w takiej decyzji zatem powinna dotyczyć tylko prawa do złożenia powyższego wniosku.
Skarga do NSA przysługiwać będzie na decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy wskutek powyższego wniosku. Dopiero zatem w tej decyzji zamieszcza się pouczenie wyłącznie co do wniesienia skargi do NSA. Tak więc w decyzji wydanej w pierwszej instancji przez naczelny organ administracji państwowej zamieszcza się pouczenie o środkach zaskarżenia, dotyczące wyłącznie prawa do złożenia do tego organu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy /art. 107 par. 1 część pierwsza Kpa w związku z art. 127 par. 3 Kpa/. Dopiero w decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy zamieszcza się pouczenie dotyczące wyłącznie prawa do wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W niniejszej sprawie przedwczesne zamieszczenie takiego pouczenia w decyzji, wobec której przysługiwał stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w postępowaniu administracyjnym, nie ma wpływu na kwestię dopuszczalności skargi na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Bez względu bowiem na pouczenie zachodzi w tej sprawie brak przesłanki dopuszczalności skargi na tę decyzję, określonej w art. 34 ust. 1 ustawy o NSA. Natomiast z powodu zamieszczenia także prawidłowego pouczenia co do prawa złożenia w pierwszej kolejności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy bezprzedmiotowe jest w tej sprawie zagadnienie, o którym mowa w art. 112 Kpa. Z omówionych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 27 ust. 2 w związku z art. 34 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 3 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.