Uzasadnienie
Wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów zostało wydane na podstawie art. 97 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Rada i Zarząd Gminy W.-C. zaskarżając je do Sądu wnieśli o wstrzymanie jego wykonania w trybie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Wniosek ten został zgłoszony na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił przedstawionych wywodów o nieprawomocności zaskarżonego rozstrzygnięcia i jednocześnie powiązany ze skutkami faktycznego jego wykonywania przez ustanowionego komisarza rządowego Zasygnalizowano w nim niebezpieczeństwo spowodowania przez tego komisarza znacznych szkód dla Gminy W.-C. w zakresie wykonywania budżetu, realizacji inwestycji i dysponowania mieniem, ilustrując to przykładami stosowania przymusu bezpośredniego wobec członków zarządu gminy i pracowników samorządowych oraz zwalniania i zatrudniania nowych pracowników w ramach nieznanego ustawom samorządowym urzędu komisarza rządowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 40 ust. 1 ustawy o NSA stanowi: "Wniesienie skargi do Sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże Sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Pomijając nieprzydatne tu czynności z zakresu administracji publicznej objęte art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, niezbędnym warunkiem zastosowania przez Sąd cyt. przepisu jest istnienie w każdym zaskarżonym akcie elementu wykonalności w znaczeniu prawnym, tj. dopuszczalności jego wykonania. Będą go spełniały np. decyzje ostatecznie wydane w postępowaniu odwoławczym lub w trybie art. 127 par. 3 Kpa przez ministra bądź samorządowe kolegium odwoławcze. Drugi warunek w postaci następstw w konania aktu, ma jedynie charakter uzupełniający i powinien być przez Sąd oceniany przy wydawaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub oddaleniu wniosku. W rezultacie art. 40 ust. 1 ustawy o NSA nie ma zastosowania do aktów pozbawionych elementu wykonalności, a wniosek o wstrzymanie ich wykonania, jako niedopuszczalny podlega odrzuceniu.
Według art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej każda ze stron ma prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady i tryb zaskarżania określa ustawa. Bez wyraźnie istniejącej Odmiennej regulacji ustawowej, nie ma zawężonych do jednej instancji postępowań niesądowych kończonych aktami podlegającymi wykonaniu. W sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, wykonalność decyzji powiązano z jej ostatecznością w sensie wyczerpania toku instancji w samym postępowaniu administracyjnym. Do orzeczeń wydawanych w odmiennym postępowaniu, uzupełnionym odpowiednim stosowaniem przepisów Kpa, należą m.in. akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego sprawowanego przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodę, a w zakresie spraw budżetowych - regionalną izbę obrachunkową.
W świetle art. 98 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy podlega przez nią zaskarżeniu w terminie 30 dni od doręczenia i staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. Mimo wyodrębnienia zakresu uprawnień dla poszczególnych organów nadzoru, powyższe unormowania odnoszą się do każdego z ich rozstrzygnięć nadzorczych, które przed upływem terminu do wniesienia skargi bądź jej oddalenia lub odrzucenia przez Sąd, nie stają się prawomocne.
Pojęcie prawomocności orzeczenia ukształtowało się na gruncie procedur sądowych. W sensie formalnym oznacza, że od orzeczenia nie przysługuje już środek odwoławczy lub inny środek zaskarżenia w toku instancji. W rozumieniu materialnym prawomocne orzeczenie ma powagę rzeczy osądzonej wskutek ostatecznego zakończenia sporu między stronami i wykluczenia możliwości ponownego rozpoznania tej samej sprawy przez sąd. Pojęcie to włączono do art. 73 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym /Dz.U. nr 36 poz. 341/ wyodrębniając decyzję prawomocną "której nie można zaskarżyć również do sądów administracyjnych". Obecnie według art. 269 Kpa decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one decyzji utrzymanych w mocy w postępowaniu sądowym bądź niezaskarżonych w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Decyzje prawomocne istnieją np. w sprawach ubezpieczeń społecznych, w których służy odwołanie do sądu powszechnego.
Wprowadzenie do obiegu prawnego różnych pod względem nazewnictwa orzeczeń ostatecznych i prawomocnych zawsze miało na celu wyodrębnienie orzeczeń, które po wyczerpaniu przysługujących stronie środków- procesowych ochrony jej interesów w postępowaniu administracyjnym administracyjnosądowym lub sądowym, mogą być już wykonywane.
Nie ma żadnych sformułowanych przez ustawodawcę przesłanek ani modelowych rozwiązań o charakterze szczególnym, aby przed upływem terminu do wniesienia skargi lub przed rozstrzygnięciem przez Sąd sporu między jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzorczym, wykonywać takie rozstrzygnięcie. Pomijając szerszy zakres ingerencji w sprawy zlecone, nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest tylko na podstawie kryterium zgodności z prawem, podobnie zresztą, jak przy wykonywaniu zadań powiatu i województwa. Innych funkcji państwa w tym trybie realizować nie wolno.
Oprócz ukazanych wywodów na temat istoty prawomocności aktów, w tym rozstrzygnięć nadzorczych, w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. istnieją wyraźne unormowania potwierdzające brak wywoływania skutków prawnych przez nieprawomocne rozstrzygnięcia. Np. skargę do sądu administracyjnego mogą wnieść zawieszone organy gminy /rada i zarząd/ czy rozwiązany zarząd gminy, jak wynika wprost z art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1 w związku z art. 98 ustawy, co byłoby niemożliwe gdyby rozstrzygnięcie było wykonalne z dniem jego wydania. Ponadto w art. 92 ustawy przewidziano jedyny wyjątek od reguły wykonywania tylko rozstrzygnięć prawomocnych, gdy stwierdzono nieważność uchwały budżetowej. Szczególnie istotne jest również użyte w art. 98 ust. 5 stwierdzenie, że w każdej przewidzianej tu sytuacji prawomocne staje się rozstrzygnięcie nadzorcze, a nie np. wyrok sądu oddalający skargę. Dopełnieniem powyższych regulacji jest przytoczony już art. 78 Konstytucji gwarantujący stronom możliwość skorzystania z dwuinstancyjnego postępowania w procedurach odbiegających od Kpa.
Wreszcie sformułowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zasada, według której "Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej" jest instytucjonalnym zapewnieniem jednostkom samorządu terytorialnego również tymczasowej ochrony przed ingerencją organów nadzoru do czasu upływu terminu zaskarżenia ich aktów bądź oddalenia lub odrzucenia skargi przez Sąd. Ta zasada musi być traktowana jako wskazówka interpretacyjna przepisów dotyczących wykonalności aktów nadzoru nad działalnością Samorządu terytorialnego.
Końcowo trzeba jeszcze przypomnieć, że poza systemem organów nadzoru, klasyfikacją środków pozostających w ich dyspozycji i trybem zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych, istnieje przewidziana w art. 96 ust. 1 tej ustawy możliwość rozwiązania rady gminy uchwałą Sejmu skutkująca rozwiązanie wszystkich organów gminy. Taka uchwała Sejmu nie pochodzi od organ u nadzoru w rozumieniu art. 86 ustawy, nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego i wywołuje skutki z dniem w niej określonym.
Ponadto zawarte w art. 91 ust. 2 uprawnienie do wstrzymania u wykonania uchwały organu gminy, dokonywane przy wszczynaniu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, jest innym aktem od przewidzianego w art. 91 ust. 1 orzeczenia o nieważności uchwały. Środka tego zresztą nie stosuje się przy zawieszeniu organów, gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego.
Konkludując, wykonalność rozstrzygnięcia nadzorczego należy łączyć z jego prawomocnością. Nie jest ono wykonalne przed upływem terminów określonych w art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.
Przedstawione unormowania i wywody mają pełne zastosowanie do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Prezesa Rady Ministrów z uwagi na zawarte w art. 4 ustawy z dnia 25 marca 1994 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy /Dz.U. nr 48 poz. 195 ze zm./ odesłanie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. Rozpoznawany wniosek dotyczy nieprawomocnego rozstrzygnięcia, które jeszcze nie podlega wykonaniu, nie odpowiada formalnym wymogom art. 40 ust. przez to jest niedopuszczalny, co mając na uwadze Administracyjny orzekł jak w sentencji.