Uzasadnienie
Decyzją z dnia 9 grudnia 1986 r. Naczelnik Miasta Ł. przekazał Przedsiębiorstwu Montażu Urządzeń Górniczych Przemysłu Węglowego w K. w zarząd na czas nie oznaczony działkę nr 204/15 o powierzchni 1,4242 ha pod budowę ośrodka wypoczynkowego oraz ustalił z tego tytułu pierwszą opłatę w wysokości 9.399.720 zł. i opłaty rocznego po 156.662 zł.
Następnie decyzja z dnia 28 stycznia 1987 r. organ ten ustalił na podstawie art. 13 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ oraz par. 5, 6 i 10 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/,że wyłączeniu z produkcji rolnej podlega cała powierzchnia działki przekazanej w zarząd, i z tego tytułu zobowiązał Przedsiębiorstwo do uiszczenia 5.129.000 zł jednorazowej należności oraz 512.900 zł stałej opłaty rocznej.
Spóźnionego odwołania od tej decyzji nie rozpoznano w trybie zwyczajnym, lecz łącznie z kolejnym wystąpieniem Przedsiębiorstwa, które Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w S. rozpoznał w trybie nadzoru i decyzja z dnia 11 sierpnia 1988 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności ostatecznej decyzji Naczelnika Miasta Ł. z dnia 28 stycznia 1987 r. Dyrektor Wydziału uznał za nietrafne zarzuty, eksponujące wyłączenie gruntów z produkcji rolnej przez samego Naczelnika w wyniku zakwalifikowania ich w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako terenów przeznaczonych pod usługi turystyczne. W podobny sposób organ ten ocenił żądanie pomniejszenia jednorazowej należności i stałej opłaty rocznej o stosowne opłaty z tytułu zarządu, ponieważ art. 18 ustawy z dnia 26 marca 1982 r., powołanej w decyzji Naczelnika, dopuszcza podobne rozliczenia tylko w razie nabycia /ust. 1/ bądź przekazania terenów w użytkowanie lub wieczyste użytkowanie /ust. 2/.
W piśmie z dnia 22 maja 1989 r. Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, przekazując odwołanie Przedsiębiorstwa od powyższej decyzji Dyrektora Wydziału według właściwości Ministrowi Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, poinformowało, że "nie podziela stanowiska organu stopnia wojewódzkiego, zawartego w uzasadnieniu decyzji z dnia 11.08.1988 r., jakoby art. 18 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie dotyczył gruntów oddanych w zarząd, bowiem forma oddawania gruntów w zarząd wprowadzona została dopiero ustawą z dnia 29 kwietnia 1989 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i jest równoznaczna z istniejąca przed wejściem w życie ww. ustawy forma użytkowania".
Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej jednak utrzymał w mocy decyzję organu I instancji - aprobując jej uzasadnienie - podkreślił, że "opłaty z tytułu ochrony gruntów rolnych dokonywane są niezależnie od opłat z tytułu przejęcia gruntów rolnych w zarząd". Zdaniem Ministra, art. 18 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. nie może stanowić podstawy do uwzględnienia opłaty rocznej z tytułu zarządu, gdyż jest on poświęcony jedynie kompensowaniu opłaty za przekazanie gruntów w użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzje, oprócz zarzutów podnoszonych wcześniej. Przedsiębiorstwo Montażu Urządzeń Górniczych Przemysłu Węglowego w K. wyeksponowało brak udzielenia mu przez Naczelnika Miasta Ł. informacji o warunkach wyłączenia gruntów z produkcji, która powinna wyprzedzać kwestionowaną decyzję, i nawiązało dodatkowo do zacytowanego poglądu Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa.
W odpowiedzi na skargę podtrzymano stanowisko i argumentacje prezentowane w decyzji Ministra.
Rozpoznając skargę, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Artykuł 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ określa tryb przeznaczania gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne. Następuje to najczęściej w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dopiero po dokonaniu powyższej czynności właściwy organ może określić inwestorowi warunki wyłączenia gruntów z produkcji, ustalając miedzy innymi ich powierzchnie, jednorazową należność, stałą opłatę roczna, odszkodowanie za wycięte drzewa bądź inne jeszcze z elementów wymienionych w par. 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 20 poz. 149/. W razie wyłączenia gruntów bez takiej decyzji, mającej cechy zezwolenia, organ administracji musi wymierzyć inwestorowi dziesięciokrotna jednorazową należności i zastosować inne jeszcze środki określone w art. 39 tej ustawy. Paragraf 4 powyższego rozporządzenia daje możliwość uzyskania od organu administracji informacji o warunkach wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
Stosunkowo wysokie stawki kształtujące jednorazową należność i stała opłatę roczna mają zapobiegać pomniejszaniu naturalnych zasobów rolnictwa i leśnictwa, a także wymuszać ograniczenie obszaru wyłączeń do rzeczywiście niezbędnych rozmiarów. Nie zawsze bowiem grunty przeznaczone na cele nierolnicze bądź nieleśne pokrywają się z obszarem wyłączonym z dotychczasowej produkcji.
W art. 18 ust. 1 i 2 powyższej ustawy przewidziano obowiązek zmniejszania jednorazowej należności za konkretne grunty o równowartość odszkodowania określonego według stawek stosowanych przy wywłaszczaniu nieruchomości /przy nabyciu/ bądź zmniejszenia stałej opłaty rocznej o opłatę uiszczaną z tytułu użytkowania lub użytkowania wieczystego. Celem obu rodzajów kompensat było i jest nadal uwzględnienie wydatków, jakie już poniósł nabywca wyłączanych gruntów albo jakie będzie ponosił każdego roku użytkownik lub użytkownik wieczysty, a przez to - złagodzenie obciążeń nakładających się na siebie w jednakowym czasie lub w poszczególnych okresach.
W świetle dotychczasowych rozważań należy uznać za nietrafne zarzuty skarżącego, kwestionujące dopuszczalność obciążenia go jednorazową należnością za wyłączone przez niego grunty i nieuwzględnienia przy jej naliczaniu uiszczonej pierwszej opłaty z tytułu zarządu. Skarżące Przedsiębiorstwo, mając obsługę prawną, powinno znać cytowany wyżej par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. i zwrócić się do organu administracji o informację w sprawie warunków wyłączenia gruntów pod budowę ośrodka wypoczynkowego.
Inaczej natomiast przedstawia się ocena decyzji organów nadzoru obu instancji w części dotyczącej odmowy uwzględnienia opłaty rocznej z tytułu zarządu przy ustalaniu wysokości stałej opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z zastosowaniem art. 18 ust. 2 omawianej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. Istotnie, przepis ten wymienia jedynie użytkowników i użytkowników wieczystych, jednakże przy jego interpretacji ważne znaczenie ma systemowa i historyczna ocena prawnych instytucji użytkowania i zarządu. Pojęciem zarządu określano poprzednio w doktrynie niejednolite formy administrowania mieniem państwowym, akcentujące raczej faktyczne nad nim władztwo, a nie tytuły prawne do tego mienia. Pojęcie to w zasadzie zanikło po wejściu w życie niektórych aktów prawnych, w tym ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 32 poz. 159/, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach /Dz.U. nr 35 poz. 159/ i - przede wszystkim - kodeksu cywilnego /art. 252-265, 283 i 284/.
Od tego czasu użytkowanie, również przez jednostki gospodarki uspołecznionej i państwowe, oznaczało już ograniczone prawo rzeczowe i stanowiło dla tych jednostek podstawowy tytuł prawny do nieruchomości.
W okresie takiego rozwoju systemu prawnego została uchwalona omawiana ustawa z dnia 28 marca 1982 r. i analizowany jej art. 18 ust. 2, w którym nie mogło się znaleźć wyeliminowane pojęcie zarządu.
Pojęcie zarządu pojawiło się w obiegu prawnym dopiero po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /Dz.U. nr 22 poz. 99/ i wydanych na jej podstawie rozporządzeń. Jedyna w zasadzie różnicą w tej ustawie między zarządem a użytkowaniem było powiązanie tej pierwszej instytucji z państwowymi jednostkami organizacyjnymi, drugiej zaś - z organizacjami społecznymi /art. 4 ust. 1/. Całe natomiast rozdziały 4 i 5 tej ustawy identycznie unormowały dla zarządu i użytkowania powstawanie i wygaśnięcie tych praw oraz związane z nim opłaty. Podobne rozwiązania przyjęto w aktach wykonawczych do tej ustawy, łącznie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntami /Dz.U. nr 47 poz. 241/. Nie ma więc żadnych argumentów natury prawnej, ekonomicznej czy społecznej, aby w omawianym zakresie różnicować te instytucje w inny sposób niż tylko podmiotowy.
Sąd przyjął więc, że art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79 ze zm./ jest podstawa do zmniejszenia stałej opłaty rocznej za grunty wyłączone z produkcji rolnej o wysokości opłaty rocznej ponoszonej z tytułu ich zarządu.
Organy nadzoru obu instancji nie dostrzegły w pkt. 2 lit. "b". decyzji Naczelnika Miasta Ł. z dnia 28 stycznia 1987 r. wady określonej w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 3 oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji. Wniosek Przedsiębiorstwa o stwierdzenie nieważności w tej części decyzji Naczelnika Miasta Ł. ponownie rozpozna organ stopnia wojewódzkiego.