Uzasadnienie
Na podstawie art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe /Dz.U. 1995 nr 119 poz. 575 ze zm./ Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę z 17 kwietnia 2000 r. w sprawie dodatkowego wyposażenia taksówek. Jej par. 1 miał następujące brzmienie:
"1. Wprowadza się obowiązek zainstalowania w taksówce drukarki dla obligatoryjnego wydawania pokwitowań za przejazd.
- 2. Pokwitowanie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje:
a/ numer kolejny, b/ dane identyfikujące przedsiębiorcę i taksówkę, c/ datę i godzinę rozpoczęcia i zakończenia kursu, d/ dystans przejechany w czasie kursu, e/ opłatę za przejazd na poszczególnych taryfach, f/ sumę do zapłacenia za kurs.
3. Instalacja drukarki nastąpi najpóźniej w ciągu roku od dnia wejścia w życie uchwały."
Po dokonanej 9 kwietnia 2001 r. zmiany par. 1 ust. 3 uchwały obowiązek instalacji drukarki określono najpóźniej do końca br.
Zrzeszenie Transportu Prywatnego m.st. Warszawy po bezskutecznym wezwaniu tej rady do uchylenia uchwały, zaskarżyło uchwałę do Sądu i wniosło o stwierdzenie jej nieważności z powodu naruszenia ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602/, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 kwietnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia /Dz.U. nr 44 poz. 432/ i zarządzenia Nr 23 Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia 28 września 1994 r. w sprawie wprowadzenia przepisów metrologicznych o taksometrach /Dz.U. Miar i Pobiernictwa Nr 6/. Zdaniem skarżącego powołanie się w uchwale na art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. jest błędne. Nie negował on uprawnień rady do wprowadzenia dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek z tym, że nie może to być inne urządzenie niż przewidziane w obowiązujących przepisach.
Pełny katalog wyposażenia pojazdów dopuszczonych do ruchu zawierają przepisy wymienionego rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 1999 r. i zgodnie z ich treścią taksówka osobowa musi być wyposażona w zalegalizowany taksometr.
Zdaniem skarżącego obowiązek wprowadzony tą uchwałą w istotny sposób wpływa na warunki materialne reprezentowanej grupy zawodowej, przy czym braku umocowania prawnego do podjęcia uchwały nie może zastąpić eksponowane w odpowiedzi na wezwanie do uchylenia uchwały kierowanie się dobrem ogólnym. Skarżący powołał się także na poparcie jego stanowiska przez Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich w piśmie z 11 września 2000 r. i stwierdził, że kwestionowana uchwała była działaniem na rzecz interesów producentów drukarek.
Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi, ponieważ art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego stanowi właściwą podstawę prawną do podjęcia kwestionowanej uchwały rozszerzającej katalog wyposażenia technicznego taksówek wskazanego w powołanym rozporządzeniu z 1 kwietnia 1999 r. Ponadto zgodnie z zarządzeniem z 28 września 1994 r. taksometry mogą mieć urządzenia dodatkowe - zespół drukujący należność do zapłacenia, wskazania liczników sumujących i wskazujących dane o układzie taryf, tj. drukarkę, która w przyszłości może być przystosowana do pracy z modułem fiskalnym. Pozytywną opinię o wprowadzeniu obowiązku drukarek wydał Okręgowy Urząd Miar w Warszawie i Wojewódzki Inspektorat Inspekcji Handlowej w Warszawie. Istniejący w opinii publicznej negatywny obraz usług przewozu taksówkami potwierdziły kontrole prowadzone przez Wydział Porządku Publicznego Biura Zarządu m.st. Warszawy. W I półroczu 2000 r. w 31 przypadkach na 95 stwierdzono naruszenie przepisów dotyczących wystawiania rachunków przez taksówkarzy, zaś w 1999 r. na 60 skarg pasażerów taksówek w 34 potwierdzono zawyżanie opłat przy wystawianiu rachunków za przewóz. W tej sytuacji przy podejmowaniu uchwały kierowano się także dobrem ogólnym a przede wszystkim zapewnieniem należytej ochrony prawnej pasażerom taksówek osobowych i samym taksówkarzom.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W rozpoznawanej sprawie istota sporu łączy się ściśle z problematyką wewnętrznej spójności systemu źródeł prawa, w którym unormowania dokonane w aktach niższego rzędu muszą być zgodne z upoważnieniem zawartym w aktach hierarchicznie wyższych. Ściślej chodzi o odpowiedź na pytanie, czy par. 1 ocenianej uchwały zawiera unormowania dokonane na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego w brzmieniu nadanym przez art. 13 pkt 2 lit. "b" ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej /Dz.U. nr 12 poz. 136/ o następującej treści:
"Rada gminy /Rada miasta stołecznego Warszawy/ może wprowadzić obowiązek stosowania dodatkowych oznaczeń i dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek".
Niezbędne rozważania należy poprzedzić przypomnieniem treści art. 1 Prawa przewozowego, według którego ustawa ta "reguluje przewóz osób i rzeczy, wykonywany odpłatnie na podstawie ustawy, przez uprawnionych do tego przewoźników, z wyjątkiem przewozu morskiego i konnego", a jej przepisy stosują się także do przewozów nieodpłatnych i międzynarodowych, jeżeli umowa międzynarodowa nie stanowi inaczej. Chodzi tu o unormowania dotyczące stosunków prawnych między stronami umowy o przewóz osób i rzeczy. Ten sam cel i przedmiot muszą być także zachowane w aktach wydawanych na podstawie i w granicach art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Są one również pomocne przy ustalaniu granic zawartego w nim upoważnienia i ocenie wykorzystania upoważnienia - jak w tej sprawie - Rady m.st. Warszawy do wprowadzenia dodatkowego wyposażenia technicznego taksówek.
Drukarka służąca wydawaniu pokwitowań za przejazd z uwzględnieniem informacji zawartych w par. 1 ust. 2 uchwały jest niewątpliwie urządzeniem technicznym przewidzianym w art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego. Wprowadzenie obowiązku jej instalowania nie można kwestionować z powodu pominięcia takiego urządzenia w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ i aktów wykonawczych, zwłaszcza rozporządzenia z dnia 1 kwietnia 1999 r. Ustawa ta - stosownie do jej art. 1 ust. 1 - "reguluje zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego", zaś rozporządzenie z dnia 1 kwietnia 1999 r. określa warunki techniczne pojazdów oraz zakres ich niezbędnego wyposażenia. Przedmiotem i celem Prawa o ruchu drogowym i służących jego wykonaniu aktów prawnych jest więc bezpieczeństwo uczestników tego ruchu.
Kwestionowanie obowiązku instalowania drukarek w taksówkach byłoby dopuszczalne tylko w razie wywoływania nimi zagrożenia bezpieczeństwa użytkowników ruchu drogowego i jedynie na tej płaszczyźnie można ocenić relacje między aktami wydanymi na podstawie art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego a systemem aktów prawnych zbudowanych na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym. Istnienia takiego zagrożenia skarżący nie wykazał.
W świetle przypomnianych rozwiązań i wywodów należy przyjąć, że art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego stanowi wystarczającą podstawę prawną do wprowadzenia przez Radę m.st. Warszawy obowiązku instalowania w taksówce drukarki dla wydawania pokwitowań za przejazd z wykazaniem elementów kształtujących należność za przejazd i danych zawartych w par. 1 ust. 2 uchwały. Z przekroczeniem natomiast zakresu ustawowego upoważnienia w par. 1 ust. 1 uchwały wprowadzono element "obligatoryjnego" wydawania tych pokwitowań. W rezultacie zawarte w art. 15 ust. 7 Prawa przewozowego upoważnienie do wprowadzenia obowiązku dodatkowego wyposażenia technicznego w odniesieniu do taksówek Rada m.st. Warszawy wykorzystała wprowadzając 2 obowiązki: zainstalowania w taksówce drukarki dla wydawania pokwitowań za przejazd i obligatoryjne wydawanie takich pokwitowań. Przyjęta w par. 1 ust. 1 uchwały wersja: "Wprowadza się obowiązek zainstalowania w taksówce drukarki dla obligatoryjnego wydawania pokwitowań za przejazd", uniemożliwiała Sądowi dokonanie zabiegu graficznego wyodrębnienia drugiego obowiązku wykraczającego poza upoważnienie ustawowe i stwierdzenie jedynie w tej części nieważności uchwały.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 24 ust. 1 i art. 55 ust. 1 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji.