Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 lutego 1994 r. Henryk D. zwrócił się do przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych z wnioskiem o ustalenie odpowiedzialności z tytułu naruszenia ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych oraz właściwych przepisów kodeksów: cywilnego i handlowego. Wnioskodawca wnosił o: 1/ podjęcie przez przewodniczącego Komisji Papierów Wartościowych czynności wynikających z art. 13 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych oraz ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za naruszenie przepisów tej ustawy i wyrządzenie szkody inwestorowi giełdowemu w związku z celowym opóźnieniem weryfikacji świadectw depozytowych, co uniemożliwiło zaewidencjonowanie akcji spółki Bank Śląski S. A. w Katowicach na rachunku inwestycyjnym wnioskodawcy i spowodowało niedopuszczenie posiadanych przez wnioskodawcę akcji do wtórnego publicznego obrotu giełdowego od pierwszego notowania akcji;
2/ nakazanie podmiotowi, o którym mowa w pkt 1 wniosku, natychmiastowego naprawienia wyrządzonej szkody finansowej przez: a/ wpłacenie na rachunek inwestycyjny wnioskodawcy w Biurze Maklerskim (...) odszkodowania (...); b/ zapłacenie odsetek ustawowych w związku z poniesionymi przez wnioskodawcę stratami z tytułu zablokowania środków pieniężnych od dnia 25 stycznia 1994 r., tj. od czasu gdy działanie podmiotu wymienionego w pkt ł wniosku uniemożliwiło sprzedaż akcji i inwestowanie środków z tej transakcji w inne akcje (...); c/ natychmiastowe poinformowanie wnioskodawcy przez podmiot wskazany w niniejszym wniosku o naprawieniu wyrządzonej szkody i zarachowaniu wymaganych kwot odszkodowawczych na rachunku inwestycyjnym wnioskodawcy;
3/ publiczną informację o tym, jakie działania podjęła Komisja Papierów Wartościowych w toku wypełniania swoich obowiązków wynikających z art. 7 par. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, aby zapobiegać na przyszłość takiej skandalicznej sytuacji, jaka powstała z wtórnym publicznym obrotem akcjami Banku Śląskiego.
(...) W uzasadnieniu powyższego wniosku wnioskodawca podał, że w dniu 14 stycznia 1994 r. w Biurze Maklerskim (...) w W., prowadzącym jego rachunek inwestycyjny papierów wartościowych i pieniężny, złożył do depozytu i zaewidencjonowania na tym rachunku 18 świadectw depozytowych, opiewających łącznie na 54 akcje zwykłe na okaziciela spółki Blank Śląski S.A. w Katowicach. (...). W rozumieniu prawa złożenie wymienionych dokumentów do depozytu oznacza równoczesne dopuszczenie tych papierów wartościowych do obrotu giełdowego. Niezbędnym elementem jest tylko ich zaewidencjonowanie na rachunku inwestycyjnym w tym celu, by inwestor mógł zlecać ich sprzedaż. Czynność ta powinna odbywać się w taki sposób, by interesy inwestora nie ucierpiały i by z tego tytułu nie poniósł on strat finansowych. Do dnia 3 lutego 1994 r. /według informacji pracowników Biura Maklerskiego.../ papiery wartościowe, których jest właścicielem, nie zostały zaewidencjonowane na jego rachunku inwestycyjnym.
Uniemożliwiło mu to złożenie zlecenia ich sprzedaży na sesjach w dniach 25 i 27 stycznia 1994 r. Podmiot odpowiedzialny za celową zwłokę w załatwieniu tzw. weryfikacji świadectw depozytowych i tym samym z premedytacją uniemożliwiający zaewidencjonowanie posiadanych przez wnioskodawcę akcji BŚK, przez co nie mogły one być przedmiotem obrotu giełdowego, rażąco naruszył powołaną na wstępie ustawę.
Następnie Henryk D. podał, że Komisja Papierów Wartościowych, wyznaczając na dzień 25 stycznia 1994 r. pierwsze notowanie giełdowe akcji Banku Śląskiego, powinna była przed tym terminem sprawdzić, czy wszyscy inwestorzy, którzy przed wyznaczonym terminem "debiutu giełdowego" BŚK złożyli do depozytu w swoich biurach maklerskich lub u emitenta akcji posiadane prawa do akcji BŚK, mają pełną zdolność do uczestnictwa posiadanymi papierami w obrocie giełdowym. W razie braku takiej pewności Komisja nie powinna dopuścić do pierwszego notowania akcji BŚK w wyznaczonym terminie. (...)
Niezależnie od złożenia powyższego wniosku, Henryk D. prowadził obszerną korespondencję z Biurem Maklerskim (...), a także wysyłał kolejne skargi do Komisji Papierów Wartościowych na działalność tego Biura, domagając się m.in. podjęcia wobec Biura decyzji w sprawie sankcji przewidzianej w art. 25 par. 1 ustawy.
(...) Przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych w dniu 23 sierpnia 1994 r. wystosował do Henryka D. pismo następującej treści: "W dniu 18 sierpnia br. Komisja Papierów Wartościowych rozpatrywała Pański wniosek o wszczęcie postępowania w celu ustalenia, czy w związku z nieterminowym potwierdzeniem świadectw depozytowych Biuro Maklerskie (...) swoim działaniem nie naruszyło przepisów prawa lub interesów zleceniodawcy. Zapoznano się ze zgromadzonym materiałem, a w szczególności z korespondencją prowadzoną pomiędzy Panem, Biurem Maklerskim (...) i Komisją Papierów Wartościowych, z materiałem przedstawionym przez Pana oraz z Pańskimi ustnymi wyjaśnieniami w trakcie posiedzenia Komisji Papierów Wartościowych. Komisja stwierdziła, iż wyjaśnione zostały wszystkie okoliczności sprawy, i w związku z tym uznała, iż nie ma potrzeby wszczynania postępowania przeciwko Biuru Maklerskiemu (...), jako że dodatkowe wyjaśnienia nie są konieczne." (...)
Powyższe pismo Henryk D. potraktował jak decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego na żądanie strony przeciwko Biuru Maklerskiemu (...) i w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosił o jej uchylenie lub o uznanie jej za nieważną.
W odpowiedzi na skargę przewodniczący Komisji Papierów Wartościowych wnosił o jej oddalenie, podając, iż "skarga ta jest bezprzedmiotowa ze względu na fakt, że Komisja nie podjęła decyzji administracyjnej dotyczącej opisanej przez skarżącego sprawy, jak również skarżący nie był i nie jest legitymowany czynnie do składania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w kwestii podniesionej w skardze". W uzasadnieniu stwierdzono, że w dniu 23 sierpnia 1994 r. na prośbę skarżącego Komisja Papierów Wartościowych wysłuchała stanowiska skarżącego w kwestii naruszenia jego interesów przez Biuro Maklerskie (...). Analiza stanu faktycznego i prawnego przez członków Komisji była ostatnim etapem rozpatrywania wniosku skarżącego /wniosku w rozumieniu art. 241 Kpa/. Nigdy nie została podjęta decyzja administracyjna w niniejszej sprawie. Wniosek skarżącego nie był i nie mógł być rozpatrywany jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego przeciwko (...).
Komisja, nie będąc sądem powszechnym, nie jest uprawniona do rozstrzygnięcia podstawowej kwestii podnoszonej przez skarżącego, to jest orzeczenia o odszkodowaniu pieniężnym i określenia jego wysokości. Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sankcją wobec Biura Maklerskiego mogło być orzeczenie przez Komisję kary grzywny lub cofnięcie zezwolenia. Komisja nie dostrzega interesu prawnego skarżącego w ewentualnym nałożeniu kary administracyjnej na Biuro Maklerskie. Przepisy ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych wskazują wyraźnie, kto i w jakich sytuacjach jest uprawniony do składania wniosków o wszczęcie postępowania administracyjnego /art. 18 par. 2, art. 49 par. 1, art. 96/. Komisja nie jest uprawniona do rozstrzygania sporu pomiędzy inwestorem a biurem maklerskim; zgodnie z art. 13 ustawy przewodniczący Komisji może jedynie skorzystać z uprawnień prokuratorskich w sprawach cywilnych.
Na podstawie informacji uzyskanych od uczestników obrotu Komisja może, jeżeli uzna to za merytorycznie uzasadnione, wszcząć z urzędu postępowanie przeciwko biuru maklerskiemu. Jednakże skarżący nie jest stroną takiego postępowania. (...)
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Centralnym dla rozstrzygnięcia sprawy problemem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy pismo inwestora giełdowego, zawierające zarzuty dotyczące działalności konkretnego biura maklerskiego, skierowane do Komisji Papierów Wartościowych lub jej przewodniczącego, jest wnioskiem strony wszczynającym postępowanie administracyjne w sprawie o cofnięcie w całości lub w części uprawnień, o zawieszenie w całości lub w części uprawnień i /lub/ o nałożenie kary pieniężnej na podmiot prowadzący przedsiębiorstwo maklerskie /art. 61 i nast. Kpa w związku z art. 25 par. 1 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych - Dz.U. 1994 nr 58 poz. 239/.
Przede wszystkim należy (...) rozważyć stosunki prawne pomiędzy inwestorem giełdowym a biurem /domem/ maklerskim i Komisją Papierów Wartościowych.
Zgodnie z art. 1 par. 2 powołanej ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych publiczny obrót papierami wartościowymi może odbywać się wyłącznie za pośrednictwem podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo maklerskie, jeżeli ustawa inaczej nie stanowi.
W myśl art. 5 par. 1 tej ustawy w publicznym obrocie papierami wartościowymi podmiot prowadzący przedsiębiorstwo maklerskie lub inna instytucja upoważniona do tego ustawą wystawia imienne świadectwa depozytowe, zawierające dane, o jakich mowa w par. 2 tego artykułu. Na emitencie lub wprowadzającym papiery wartościowe do obrotu ciąży obowiązek zapewnienia wydania przez podmiot, o którym mowa w par. l, imiennego świadectwa depozytowego właścicielowi papierów wartościowych /par. 3/. Osoba wskazana w świadectwie depozytowym jest uprawniona do wykonywania wszelkich praw z papierów wartościowych oznaczonych w treści świadectwa /par. 4/. W publicznym obrocie papierami wartościowymi przeniesienie praw z papierów wartościowych złożonych w depozycie następuje z chwilą zawarcia umowy /par. 5/.
Już z powyższych przepisów wynika, że podmiot prowadzący przedsiębiorstwo maklerskie jest obowiązany wystawić imienne świadectwo depozytowe, a na emitencie lub wprowadzającym papiery wartościowe spoczywa obowiązek zapewnienia wydania tego świadectwa przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo maklerskie. (...) W celu zapewnienia bezpieczeństwa i uczciwego obrotu papierami wartościowymi ustawodawca wprowadził wyżej omówiony podwójny mechanizm zabezpieczający, polegający nie tylko na nałożeniu na podmiot prowadzący przedsiębiorstwo maklerskie obowiązku wystawienia imiennego świadectwa depozytowego, ale ponadto na obowiązku emitenta lub wprowadzającego papiery wartościowe do obrotu zapewnienia wydania przez podmiot, o którym mowa w art. 5 par. 1 ustawy, imiennego świadectwa depozytowego właścicielowi papierów wartościowych. (...)
Ustawa z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych /Dz.U. 1994 nr 58 poz. 239/ utworzyła Komisję Papierów Wartościowych jako centralny organ administracji rządowej w sprawach publicznego obrotu papierami wartościowymi /art. 6 par. 1/, przyznała Komisji ogromne uprawnienia, a jej przewodniczącemu, w sprawach cywilnych z zakresu publicznego obrotu papierami wartościowymi, nadała uprawnienia prokuratora, wynikające z właściwych przepisów kodeksu cywilnego /art. 13/.
(...) Ustawowe usytuowanie Komisji Papierów Wartościowych jako centralnego organu administracji rządowej w sprawach publicznego obrotu papierami wartościowymi, a także przyznanie tak rozległych uprawnień i wreszcie sam charakter tych uprawnień w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wskazują, że Komisja wydaje decyzje, podejmuje określone w ustawie działania bądź wykonuje przewidziane w niej obowiązki w stosunku do określonych podmiotów.
Jedynie tytułem przykładu można wskazać, że Komisja: dokonuje wpisu na listę maklerów lub na listę doradców w zakresie publicznego obrotu papierami wartościowymi /art. 14 par. 3 ustawy/; orzeka o skreśleniu z tej listy lub o zawieszeniu uprawnień /art. 16 par. 3/; wydaje zezwolenie na prowadzenie przedsiębiorstwa maklerskiego /art. 18 par. 2/; wydaje zezwolenia bankom na prowadzenie działalności maklerskiej /art. 24 par. 1/; może wydać decyzję o cofnięciu w całości lub w części uprawnień, o zawieszeniu w całości lub w części uprawnień i nałożyć do 5 miliardów starych złotych /500 tysięcy nowych złotych/ kary pieniężnej na podmiot prowadzący przedsiębiorstwo maklerskie w sytuacjach, o jakich mowa w art. 25 par. 1 pkt 1-3 ustawy; wyraża zgodę na wprowadzenie papierów wartościowych do publicznego obrotu /art. 49 par. 1/; wykonuje określone w ustawie działania kontrolne w stosunku do podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa maklerskie /art. 26 par. 1/; wydaje zezwolenia na działalność towarzystw funduszy powierniczych /art. 96 par. 1/, sprawdza, czy ich działalność jest zgodna z ustawą i zezwoleniem /art. 98 par. 1 /, może cofnąć w całości lub części zezwolenie i nałożyć karę pieniężną do wysokości 500 000 nowych złotych /art. 98 par. 2/.
Żaden przepis ustawy nie daje inwestorom giełdowym legitymacji do złożenia skutecznego prawnie wniosku wszczynającego postępowanie o cofnięcie w całości lub w części uprawnień podmiotom prowadzącym przedsiębiorstwa maklerskie lub o nałożenie kary pieniężnej na te podmioty. (...)
Interesy inwestorów giełdowych chronione są nie tylko przez cały ścisły i rygorystyczny system zasad obrotu, podmiotów i instytucji prawnych, prowadzących i regulujących publiczny obrót papierami wartościowymi, ale także przez możliwość dochodzenia roszczeń przed sądami powszechnymi w razie niewywiązania się przez podmiot prowadzący przedsiębiorstwo maklerskie z obowiązków wynikających z ustawy lub z zawartej umowy. (...)
Inwestor giełdowy nie ma przymiotu strony /art. 28 Kpa/ w postępowaniu w sprawie o cofnięcie czy też zawieszenie uprawnień domu /biura/ maklerskiego, gdyż nie ma w tym interesu prawnego.
Gdyby hipotetycznie założyć, że każdy z kilkuset tysięcy czy kilku milionów inwestorów giełdowych miałby legitymację do wszczęcia postępowania przed Komisją Papierów Wartościowych o cofnięcie uprawnień każdemu z podmiotów prowadzących przedsiębiorstwo maklerskie lub o nałożenie grzywny do 500 000 nowych złotych, nie tylko podważyłoby to zagwarantowana w ustawie pewność i stabilność ich funkcjonowania, ale byłoby sprzeczne z samą ustawą i mogłoby podważyć fundamentalne zasady całego publicznego obrotu papierami wartościowymi, prowadzonego - na zasadach wyłączności - przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwa maklerskie.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny wyraża następujący pogląd prawny:
Pismo inwestora giełdowego skierowane do Komisji Papierów Wartościowych lub jej przewodniczącego, zawierające zarzuty dotyczące działalności podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo maklerskie, nie wszczyna postępowania w sprawie cofnięcia temu podmiotowi w całości lub w części uprawnień, zawieszenia w całości lub w części tych uprawnień /i/ lub nałożenia kary pieniężnej /art. 25 par. 1 i 2 ustawy z dnia 22 marca 1991 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi i funduszach powierniczych - Dz.U. 1994 nr 58 poz. 239/.
Pismo takie - w zależności od charakteru, ciężaru gatunkowego zarzutów itp. /w razie uznania zasadności tych zarzutów/ - może /ale nie musi/ uzasadnić wszczęcie z urzędu przez Komisję Papierów Wartościowych lub jej przewodniczącego postępowania w sprawie o cofnięcie w całości lub w części uprawnień, o zawieszenie w całości lub części uprawnień /i/ lub o nałożenie kary pieniężnej na podmiot prowadzący przedsiębiorstwo maklerskie.
(...) Z tych względów, w myśl art. 204 par. 1 Kpa, skarga, jako niedopuszczalna, uległa odrzuceniu.