Uzasadnienie
Minister Przekształceń Własnościowych decyzją z 26 lutego 1993 r., (...) odmówił wydania "L" spółce akcyjnej w B., zezwolenia na rozszerzenie przedmiotu przedsiębiorstwa na obrót nieruchomościami i świadczenie pomocy prawnej.
Jako podstawę prawną minister wskazał przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż obrót nieruchomościami nie jest działalnością produkcyjną, nie stwarza nowych miejsc pracy i nie powoduje napływu nowych technologii. Ponadto jest to działalność, która przynosi wysokie dochody, z której zyski będą transferowane za granicę powodując dodatkowe obciążenie bilansu płatniczego państwa. Zezwolenie spółkom z udziałem zagranicznym na obrót nieruchomościami stworzy tym spółkom możliwość skupowania nieruchomości w celach handlowych, co niezależnie od zagrożenia spekulacyjnego spowoduje szybki wzrost cen nieruchomości, a więc niekorzystne zjawisko z punktu widzenia polskich interesów gospodarczych.
Odnośnie odmowy zezwolenia na podjęcie działalności w zakresie świadczenia pomocy prawnej minister zaprezentował pogląd, że świadczenie pomocy prawnej nie może być zawężone do określonej dziedziny, tymczasem "L" SA wystąpiła o zezwolenie na świadczenie pomocy prawnej tylko w zakresie związanym z obrotem nieruchomościami. Ponadto minister powołał się na zasady wydawania zezwoleń na świadczenie pomocy prawnej, które ustalił w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, uwzględniając także przepisy ustawy o działalności gospodarczej, prawa o adwokaturze oraz ustawy o radcach prawnych.
Według tych zasad spółka z udziałem zagranicznym powinna mieć co najmniej jednego udziałowca polskiego, udziałowcami są tylko osoby fizyczne posiadające uprawnienia do świadczenia pomocy prawnej, świadczenie pomocy prawnej powinno być jedynym przedmiotem działania spółki oraz umowa spółki powinna zapewniać stronie polskiej osiągnięcie w okresie 3 lat udziału w kapitale zakładowym spółki w wysokości co najmniej 30 procent.
"L" SA ma szerszy zakres działalności i świadczenie pomocy prawnej nie byłoby jedynym przedmiotem działalności. Warunek ten ma zaś na celu eliminowanie kolizji między interesem spółki, dla której świadczona jest pomoc prawna, a interesem spółki świadczącej taką pomoc i jednocześnie prowadzącej działalność gospodarczą w różnych dziedzinach.
Zapewnienie prawidłowego funkcjonowania pomocy prawnej jest zaś elementem systemu bezpieczeństwa obrotu prawnego w państwie, którego ochrona leży w interesie gospodarczym państwa.
Wymienioną decyzję "L" SA zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. "b" i "e", art. 12 ust. 4 i art. 17 pkt 1 ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym; art. 24 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, art. 15 w zw. z art. 58 prawa o adwokaturze oraz art. 48 w zw. z art. 60 ustawy o radcach prawnych. W związku z tym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie o jej uchylenie. Zdaniem skarżącej przyczyny odmowy wydania zezwolenia są gołosłowne i nie mają oparcia w przepisach prawnych, a w szczególności we wskazanym w decyzji przepisie art. 17 pkt 1 ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym. Wyrażony został przy tym przez skarżącą pogląd, że minister wyłączył możliwość obrotu nieruchomościami przez spółki z udziałem zagranicznym wbrew ustawie, która dopuszcza prowadzenie działalności w tej dziedzinie przez tego rodzaju spółki.
Zdaniem skarżącej minister nie wykazał, iż jej działalność w zakresie obrotu nieruchomościami może stanowić zagrożenie interesu gospodarczego państwa. Co do odmowy zezwolenia na podjęcie działalności w zakresie świadczenia pomocy prawnej skarżąca zarzuciła brak jakichkolwiek podstaw do powoływania się przez ministra na zasady ustalone w drodze uzgodnień resortowych, które są niezgodne z przepisami rangi ustawowej, a w szczególności z przepisami ustawy o spółkach z udziałem zagranicznym i kodeksu handlowego. Zdaniem skarżącej - wymóg, ażeby świadczenie pomocy prawnej było jedynym przedmiotem działalności, jak też warunek posiadania określonych przymiotów przez akcjonariuszy spółki jest ewidentnie sprzeczny z wyraźnymi unormowaniami ustawowymi.
W odpowiedzi na skargę Minister Przekształceń Własnościowych wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w skardze Minister stwierdził, iż w żadnym razie nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów. Istota rozstrzygnięcia sprowadzała się bowiem do oceny, że udzielenie zezwolenia może skutkować zagrożenie interesu gospodarczego państwa. Powołanie się zaś na zasady udzielania zezwoleń na świadczenie pomocy prawnej nie stanowiło podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a jedynie wskazanie okoliczności, które były brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia i okoliczności przedmiotowej sprawy, wymaga odrębnego rozpatrzenia kwestia odmowy rozszerzenia działalności przedsiębiorstwa skarżącej na działalność w zakresie obrotu nieruchomościami oraz kwestia odmowy rozszerzenia działalności na świadczenie pomocy prawnej.
W zaskarżonej decyzji Ministra Przekształceń Własnościowych z 26 lutego 1993 r. w samym rozstrzygnięciu stwierdzono, iż odmawia się skarżącej wydania zezwolenia na rozszerzenie przedmiotu przedsiębiorstwa spółki w zakresie obrotu nieruchomościami. Z tak sformułowanego rozstrzygnięcia jednoznacznie wynika, że skarżąca nie uzyskała zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na obrocie nieruchomościami i nie może w ogóle takiej działalności prowadzić. W aktach sprawy znajduje się zaś zezwolenie (...) z 19 lutego 1993 r., w którym zezwala się skarżącej na rozszerzenie przedmiotu przedsiębiorstwa o obrót nieruchomościami w celach budowlano-inwestycyjnych i mieszkaniowych. W zezwoleniu tym stwierdza się, że skarżąca w zakresie tej działalności ma prawo nabywać nieruchomości gruntowe, budynki i lokale pod warunkiem dokonania inwestycji budowlanych lub remontowych w celu późniejszej odsprzedaży kompletnych obiektów.
Na podstawie akt sprawy nie można jednak jednoznacznie ustalić, czy i kiedy decyzja - zezwolenie z 19 lutego 1993 r. została doręczona lub ogłoszona, a więc czy i od kiedy organ wydający decyzję jest nią związany na podstawie art. 110 Kpa. Brak jest w aktach sprawy przekazanych sądowi danych dotyczących doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji.
Na tekście decyzji - zezwoleniu z 19 lutego 1993 r. znajduje się adnotacja: "Odebrałem powyższe zezwolenie 7 kwietnia 1993 r. z. up. W. (...)", co może przemawiać, iż decyzja ta została doręczona skarżącej 7 kwietnia 1993 r. Również w zaskarżonej decyzji z 26 lutego 1993 r. w jej uzasadnieniu, jest wzmianka o zezwoleniu z 19 lutego 1993 r., która ogranicza się do stwierdzenia, że działalność określona w pkt c przedmiotowego wniosku, na którą spółka pragnie rozszerzyć przedmiot przedsiębiorstwa zawiera się w zezwoleniu wydanym 19 lutego 1993 r.
W piśmie procesowym z 12 października 1995 r. Ministerstwo Przekształceń Własnościowych przedstawiło stanowisko, iż zezwolenie z 19 lutego 1993 r. jest "podstawową i skuteczną decyzją co do zezwolenia spółce na prowadzenie w ograniczonym zakresie obrotu nieruchomościami", natomiast w decyzji z 26 lutego 1993 r. odmówiono spółce "swobodnego /całkowitego/ obrotu nieruchomościami".
W związku z tym powstaje zagadnienie wzajemnej relacji pomiędzy decyzją z 19 lutego 1993 r. a zaskarżoną decyzją z 26 lutego 1993 r. Z porównania tych decyzji wynika, iż przedmiot ich rozstrzygnięcia co do działalności w zakresie obrotu nieruchomościami pokrywa się, przy czym rozstrzygnięcia w tym przedmiocie pozostają ze sobą w sprzeczności. O ile bowiem z decyzji z 19 lutego 1993 r. wynika, że skarżąca uzyskała zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie obrotu nieruchomościami na warunkach określonych w tej decyzji, o tyle w decyzji z 26 lutego 1993 r. zawarte jest jednoznaczne rozstrzygnięcie, iż odmawia się wydania spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie obrotu nieruchomościami.
Sprzeczności tej nie wyjaśnia i nie usuwa rozumienie wzajemnej relacji tych decyzji, jak to zostało przedstawione we wskazanym piśmie procesowym Ministerstwa Przekształceń Własnościowych z 12 października 1995 r. Nie można bowiem akceptować przyjmowania innej treści rozstrzygnięcia w decyzji z 26 lutego 1993 r., niż to rozstrzygnięcie, które wynika z wyraźnego i jednoznacznego brzmienia decyzji. Wydanie dwóch decyzji dotyczących tego samego przedmiotu sprawy, o tak sformułowanym rozstrzygnięciu, jak w decyzji z 19 lutego 1993 r. i zaskarżonej decyzji z 26 lutego 1993 r., stwarza stan niepewności co do tego, czy skarżącej spółce wydano, czy nie wydano zezwolenia na rozszerzenie przedmiotu działalności przedsiębiorstwa na obrót nieruchomościami.
Decyzja administracyjna stosownie do przepisu art. 104 par. 2 Kpa rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Oznacza to, iż z decyzji powinno wynikać jednoznacznie jaka jest treść rozstrzygnięcia sprawy, jakie z tego rozstrzygnięcia wynikają prawa lub obowiązki dla strony. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem tego przepisu, gdyż z uwagi na zawarte w niej rozstrzygnięcie co do odmowy wydania zezwolenia na obrót nieruchomościami, przy uwzględnieniu decyzji z 19 lutego 1993 r. nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jakie jest rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na obrót nieruchomościami, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.
Badając legalność zaskarżonej decyzji z 26 lutego 1993 r. co do odmowy wydania zezwolenia na obrót nieruchomościami Naczelny Sąd Administracyjny rozważył również, czy decyzja ta została wydana w warunkach określonych w art. 156 par. 1 pkt 3 Kpa, ponieważ przedmiot sprawy rozstrzygniętej decyzją z 19 lutego 1993 r. pokrywa się z przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Na podstawie akt sprawy nie można jednak stwierdzić, iż zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Jakkolwiek decyzja z 19 lutego 1993 r. została wydana z datą wcześniejszą i o tej decyzji jest wzmianka w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 26 lutego 1993 r. to brak jest podstaw do ustalenia, iż zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Na podstawie akt sprawy nie można nawet wykluczyć, iż zaskarżona decyzja z 26 lutego 1993 r. została doręczona stronie wcześniej niż decyzja z 19 lutego 1993 r. Stosownie zaś do przepisu art. 110 Kpa organ, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia.
Na podstawie akt sprawy nie można też jednoznacznie stwierdzić, kiedy decyzja z 19 lutego 1993 r. stała się ostateczna. Z tych względów brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji co do rozstrzygnięcia o odmowie wydania zezwolenia na rozszerzenie przedmiotu działalności przedsiębiorstwa skarżącej spółki na obrót nieruchomościami.
Podniesione wyżej okoliczności mogą mieć jednak znaczenie w sytuacji uchylenia zaskarżonej decyzji.
Co do odmowy zezwolenia na rozszerzenie przedmiotu przedsiębiorstwa na działalność w zakresie świadczenia pomocy prawnej brak jest podstaw do stwierdzenia, iż w tej części zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącej podstawę prawną rozstrzygnięcia w tym zakresie stanowi w istocie rzeczy przepis art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1991 r. o spółkach z udziałem zagranicznym /Dz.U. nr 60 poz. 253/, a nie przyjęte przez Ministra Przekształceń Własnościowych w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości oraz organami samorządu adwokatów i radców prawnych "Zasady wydawania zezwoleń na świadczenie pomocy prawnej". Powalanie się na te "zasady" w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie może samo przez się prowadzić do wniosku, iż z tego tylko powodu zaskarżona decyzja jest wadliwa. Istotne znaczenie bowiem ma nie to, iż organ właściwy w tych sprawach sformułował kryteria, którymi kieruje się rozpatrując indywidualne sprawy, ale to, czy motywy rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie mieszczą się w określonych w ustawie przesłankach rozpoznania sprawy.
Nie ulega kwestii, iż wskazany przepis art. 17 ustawy upoważnia Ministra Przekształceń Własnościowych do podjęcia decyzji o odmowie wydania zezwolenia, jeżeli podjęcie przez spółkę działalności zagrażałoby interesom gospodarczym państwa. Ponadto przepis art. 16 ust. 2 tej ustawy upoważnia Ministra Przekształceń Własnościowych do podjęcia decyzji o odmowie wydania zezwolenia, jeżeli podjęcie przez spółkę działalności zagrażałoby interesom gospodarczym państwa.
W uzasadnieniu decyzji przyjęto stanowisko, iż działalność polegająca na świadczeniu pomocy prawnej objęta jest szczególnymi regulacjami, nadającymi tej działalności szczególne znaczenie zarówno z punktu widzenia interesów państwa rozumianych ogólnie, jak i interesów gospodarczych państwa. Świadczenie pomocy prawnej związane jest bowiem ściśle ze stosowaniem i przestrzeganiem prawa, co ma niewątpliwy wpływ na bezpieczeństwo i pewność obrotu gospodarczego. Z tych względów działalność w tej dziedzinie prowadzona przez adwokatów i radców prawnych regulowana jest w sposób szczególny.
Także ustawa z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ w sposób szczególny reguluje świadczenie pomocy prawnej jako działalności gospodarczej.
W świetle tych przepisów wyrażony w zaskarżonej decyzji pogląd, iż w przypadku skarżącej spółki, która ma bardzo szeroki zakres działalności, prowadzenie dodatkowo działalności w zakresie świadczenia pomocy prawnej stanowiłoby zagrożenie interesów gospodarczych państwa jest uzasadniony. Ocena w tym zakresie należy do organu administracji państwowej właściwego w tych sprawach, który w ramach uznania administracyjnego ocenia, czy w konkretnym przypadku ma miejsce zagrożenie interesu gospodarczego.
Pogląd taki był już wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 1994 r. II SA 1389/93. Podobny pogląd wyraziły w tej sprawie Naczelna Rada Adwokacka oraz Krajowa Rada Radców Prawnych.
Z przytoczonych wyżej względów brak jest podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej odmowy zezwolenia na świadczenie pomocy prawnej.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i par. 2 pkt 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy zezwolenia na rozszerzenie działalności w zakresie obrotu nieruchomościami, a w pozostałej części oddalił skargę na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.
O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 208 Kpa. Stosownie do przepisu art. 68 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ sprawa została rozpoznana na podstawie przepisów dotychczasowych, ponieważ skarga została wniesiona przed wejściem tej ustawy w życie.