Uzasadnienie
Na podstawie art. 12 ust. 2-4 w związku z art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./ Rada Miasta podjęła 28 maja 1998 r. uchwałę w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów na terenie miasta oraz szczegółowych zasad wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia na miejscu lub poza miejscem sprzedaży, przeprowadzania kontroli w zakresie przestrzegania zasad obrotu tymi napojami.
par. 4 uchwały miał następujące brzmienie:
"Sprzedaż detaliczna napojów alkoholowych może być prowadzona:
- - w dni robocze w godzinach 8.00 - 20.00 w budynkach mieszkalnych,
- - w dni robocze w godzinach 8.00 - 22.00 w budynkach mieszkalnych wolnostojących,
- - całodobowo w budynkach mieszkalnych wolnostojących oddalonych w linii prostej nie mniej niż 100 m od najbliższego budynku mieszkalnego."
Zaskarżając do sądu administracyjnego par. 4 tej uchwały Prokurator Wojewódzki zarzucił istotne naruszenie prawa. Art. 12 ust. 2 powołanej ustawy nie zawiera upoważnienia do ustalenia przez radę gminy czasu sprzedaży napojów alkoholowych. Ponadto art. 12 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzają ustrojowe zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa i swobody prowadzenia działalności gospodarczej, z którymi koliduje różnicowanie podmiotów w zależności od rodzaju budynków w jakich prowadzi się sprzedaż detaliczną napojów alkoholowych. Z tych względów prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności tego fragmentu uchwały nawiązując do trzech wyroków sądu administracyjnego wydanych w sprawach SA/Bk 477/97, SA/Lu 280/93 i II SA 368/98, gdzie wyrażono poglądy, że określenie czasu sprzedaży napojów alkoholowych przez radę gminy nie mieści się w upoważnieniu zawartym w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. dotyczącym warunków sprzedaży napojów alkoholowych, ze względu na wyłączne upoważnienie do określenia godzin otwarcia placówek handlowych ujęte w art. XII par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 142 ze zm./.
Rada Miasta wniosła o oddalenie skargi przede wszystkim dlatego, że par. 4 uchwały uwzględnia zakres upoważnienia, jakie wynika z art. 12 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. wskutek zawartych wyrazów "warunki sprzedaży" i "usytuowanie" oraz wyraźnego akcentowania ograniczeń dostępności alkoholu. Pojęcie warunku łączy się bowiem z istnieniem czegoś, wymogiem lub żądaniem, a usytuowanie oznacza umiejscowienie. Treść par. 4 uchwały nie narusza również wskazanych przez prokuratora przepisów Konstytucji i sformułowanych w nich zasad, ponieważ ustawa sama różnicuje obywateli przez wprowadzenie wielu ograniczeń przy sprzedaży alkoholu. Nie ma tu również kolizji z trybem ustalania czasu pracy placówek handlowych w celu zaspokojenia potrzeb ludności w zakresie aprowizacji. Intencją ustalenia godzin sprzedaży alkoholu jest mianowicie ograniczenie jego dostępności, a nie zaspokojenie potrzeb "specyficznej części społeczeństwa".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb ich wydawania określa ustawa. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy chodzi o unormowania zawarte w rozdziale 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ poświęconym przepisom gminnym. Jej art. 40 ust. 1 stanowi: "Na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze gminy, zwanych dalej przepisami gminnymi." Jest to nawiązanie do upoważnień zamieszczonych w różnych ustawach dających gminie możność wydania tego rodzaju przepisów.
Ponadto jej art. 40 ust. 2 jest samodzielną podstawę do wydawania przepisów gminnych w zakresie wewnętrznego ustroju gminy i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.
Nie ulega wątpliwości, że art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. dający radzie gminy możność określenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy /miasta/ miejsc sprzedaży napojów alkoholowych i warunków sprzedaży tych napojów, jest upoważnieniem przewidzianym w art. 94 Konstytucji i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. W konsekwencji wydane na tej podstawie przepisy gminne muszą bezwzględnie mieścić się w granicach omawianego przepisu ustawy. Pomijając niekwestionowane w skardze zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych należy zająć się tylko odpowiedzią na pytanie, czy w pojęciu warunków sprzedaży napojów alkoholowych mieści się określenie godzin detalicznej ich sprzedaży.
W ocenie sądu na tak postawione pytanie należy udzielić negatywnej odpowiedzi. Przede wszystkim trzeba przypomnieć, że według pierwotnego brzmienia art. 14 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. zabronione było sprzedawanie, podawanie i spożywanie napojów alkoholowych "w lokalach gastronomicznych i innych miejscach sprzedaży w godzinach od 6 do 13". Jednocześnie w jej art. 14 ust. 7 upoważniono niektórych ministrów do określenia zasad i warunków sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych w środkach komunikacji międzynarodowej. Z zestawienia tych regulacji wprost wynika, że ustawodawca od początku rozłącznie posługiwał się określeniem godzin sprzedaży napojów alkoholowych i warunkami sprzedaży tych napojów. Skreślenie art. 14 ust. 1 pkt 5 nastąpiło z dniem 30 listopada 1990 r. w całkowicie odmiennej sytuacji społeczno-gospodarczej w porównaniu z 1982 r. i tym bardziej nie ma obecnie żadnych powodów do odmiennego niż wówczas pojmowania czasu i warunków sprzedaży napojów alkoholowych.
Podobne wskazania wynikają dodatkowo z różnicy między istotą ustalania godzin sprzedaży napojów alkoholowych a określaniem przez gminę dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych, gastronomicznych i usługowych według art. XII par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. W wyniku rezygnacji ustawodawcy z reglamentowania godzin sprzedaży napojów alkoholowych nie można tego czynić z formalnym powoływaniem się w uchwale rady gminy na art. XII par.
1. Przepis ten obejmuje również punkty sprzedaży napojów alkoholowych, ale przez określenie na jego podstawie czasu funkcjonowania placówek handlu detalicznego, do których należą samodzielne lokale i stoiska sprzedaży napojów alkoholowych będące częścią większej placówki.
Odnotowania wymagają również wskazania zawarte w art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r., według których liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczenia dostępności alkoholu. Nie ma tu nawiązania do warunków sprzedaży takich napojów, które nie są utrudnieniem lecz środkiem służącym podniesieniu kultury ich sprzedaży.
Łącznie więc sąd podzielił zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 12 ust. 2 omawianej ustawy, chociaż z innych nieco powodów. Odmiennie natomiast należało ocenić zarzuty łączące się z art. 12 i art. 32 Konstytucji. Jak trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, problematyka wychowania w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi jest połączona z szeregiem utrudnień wprowadzonych przez samego ustawodawcę i nie można jej utożsamiać z typową działalnością gospodarczą.
Ponadto par. 4 zaskarżonej uchwały nie bazuje na podmiotowych kryteriach przy ustalaniu godzin sprzedaży napojów alkoholowych.
Z powyższych względów na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.