Uzasadnienie
Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, określany dalej skrótem Minister TiGM, decyzją z dnia 28 listopada 2000 r. (...) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 16 maja 2000 r. (...), którą na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego /Dz.U. nr 106 poz. 677 ze zm./ cofnął Adamowi G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Firma Handlowa "G." z siedzibą w W., koncesję na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego w zakresie przewozu rzeczy, o numerze blankietu T-44167, wydaną 21 maja 1997 r. na pojazd marki Iveco o numerze rejestracyjnym (...).
W koncesji określono zasięg wykonywania transportu na Finlandię, Estonię, Litwę, Łotwę, Rosję, Białoruś, Ukrainę, Mołdawię, Czechy, Słowację, Węgry, Rumunię, Bułgarię, Turcję, Grecję, Macedonię, Albanię, Jugosławię, Bośnię i Hercegowinę, Chorwację i Azję.
U podstaw tego rozstrzygnięcia legło ustalenie niedotrzymania przez przedsiębiorcę warunków koncesji przez dokonanie przewozu z terenu Hiszpanii, a więc kraju nie objętego uprawnieniami koncesyjnymi. Ustalenie to organ koncesyjny poczynił w oparciu o przedstawioną przez Urząd Celny w Sz. - Oddział w K. korespondencję w tej sprawie, a w szczególności na podstawie pisma urzędu z dnia 14 listopada 1999 r. /chodzi o protokół z kontroli pojazdu, stwierdzający fakt tego przewozu - por. akta postępowania administracyjnego/, dokumentów SAD i listów przewozowych CMR nr 949837 i nr 94836 oraz wniosku Urzędu Celnego do Kolegium ds. Wykroczeń przy Sądzie Rejonowym w Sz. o ukaranie przedsiębiorcy za popełnienie wykroczenia z art. 103a par. 1 pkt 1 Kw.
Podkreślając jednoznaczność stwierdzonych okoliczności dotyczących ww. przewozu z Hiszpanii, Minister TiGM zwrócił uwagę, iż w decyzji z dnia 16 maja 2000 r. stan faktyczny sprawy nie został w tym zakresie prawidłowo ustalony. Wskazano w niej bowiem, że przedmiotowego przewozu dokonano do Hiszpanii co w rzeczywistości nie miało miejsca, gdyż chodzi o przewóz z Hiszpanii.
Jednak nieprawidłowość ta - zdaniem organu - nie ma wpływu na treść orzeczenia i nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy koncesję cofa się jeżeli posiadacz nie dotrzymał warunków określonych w koncesji. Ustalenia faktyczne w tym zakresie "uznać można za przemawiające jednoznacznie za przyjęciem, iż dokonanie przewozu z kraju nie objętego uprawnieniem określonym w koncesji, miało miejsce, a zatem przedsiębiorca istotnie nie dotrzymał warunków określonych w koncesji".
Przedsiębiorca Adam G. zaskarżył powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, art. 8 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego oraz art. 1 i art. 22a ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./.
Według skarżącego przewozu do kraju dokonał okazjonalnie w drodze powrotnej z Hiszpanii gdzie zawoził towar, którym handluje. Aby uniknąć pustego przejazdu zabrał stamtąd towar dla innego kontrahenta w Polsce. Transport do Hiszpanii własnych towarów handlowych dokonał pomocniczo, co jest zgodne z art. 3 pkt 2 ww. ustawy o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego i nie wymaga koncesji.
Uważa, że w świetle art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy wykonywanie transportu do Polski nie podlega koncesjonowaniu.
Z treści tych przepisów wynika, że koncesjonowaniu podlega zarobkowy transport międzynarodowy dokonywany z Polski do kraju wskazanego w koncesji.
Organ koncesyjny postawił mu natomiast zarzut naruszenia warunków koncesji przez dokonanie okazjonalnego transportu w ramach pustego przebiegu do Polski, stosując rozszerzającą interpretację ww. przepisów. Skarżący akcentuje też nieprawidłowości w zakresie ustaleń faktycznych w decyzji organu z dnia 16 maja 2000 r.
W odpowiedzi na skargę Minister TiGM wniósł o jej oddalenie. Powołując się na art. 3 pkt 1 ww. ustawy podniósł, że międzynarodowym transportem drogowym są zarówno przewozy z Polski za granicę, z zagranicy do Polski, jak i kursy których miejsca rozpoczęcia i przeznaczenia znajdują się poza granicami Polski. Chodzi jedynie o to by w trakcie przewozu następowało przekroczenie jakiejkolwiek granicy państwowej.
Także art. 6 ust. 1 ustawy nie różnicuje sytuacji w zależności od tego, czy przewóz dokonywany jest z Polski, czy do Polski. Jeżeli ma charakter zarobkowy i środek transportu przekracza granicę, konieczna jest koncesja. Art. 8 ust. 1 ustawy upoważnia organ do udzielenia koncesji ograniczonej obszarem ważności, rodzajem przewozu, do ściśle oznaczonych pojazdów. Nie ogranicza jednak obowiązku posiadania koncesji jedynie do przewozów z Polski za granicę, przy braku takiego obowiązku przy przewozach odwrotnych.
Zdaniem Ministra TiGM okoliczności faktyczne są w tej sprawie bezsporne, a skarżący nie kwestionuje ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie precyzuje też na czym miałoby polegać naruszenie ustawy o działalności gospodarczej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten jedynie kontroluje legalność decyzji administracyjnych z punku widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania decyzji.
Skarga analizowana wyłącznie pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 13 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o warunkach wykonywania międzynarodowego transportu drogowego. Zgodnie z tym przepisem koncesję cofa się, jeżeli jej posiadacz nie dotrzymał warunków określonych w koncesji. Użycie w przepisie sformułowania "koncesję cofa się" oznacza, że decyzja podejmowana w tym trybie ma charakter tzw. decyzji związanej. Organ koncesyjny ma zatem obowiązek cofnąć koncesję jeżeli koncesjonariusz swoim zachowaniem /działaniem bądź zaniechaniem/ wyczerpie wymienioną w przepisie przesłankę cofnięcia koncesji. Decydujące jest tutaj wystąpienie zobiektywizowanego faktu, polegającego na braku dotrzymania warunków określonych w koncesji.
Skarżący naruszył ww. przepis ustawy, co obligowało Ministra TiGM do cofnięcia koncesji.
Wbrew zarzutom skargi, poczynione przez organ koncesyjny ustalenia wynikają z zebranego materiału dowodowego, zaś dokonana przez ten organ ocena tego materiału nie budzi zastrzeżeń.
Skarżący nie posiadał koncesji na wykonywanie ww. pojazdem transportu na wszystkie kraje, lecz na kraje ściśle określone, wśród których nie znajdowała się Hiszpania. Tymczasem pojazdem tym dokonał przewozu z terenu Hiszpanii, co wynika ze wskazanych wyżej dokumentów celnych i przewozowych.
Nie dotrzymał zatem podstawowego warunku koncesji dotyczącej tego pojazdu, a mianowicie wykonywania transportu w zasięgu krajów wymienionych w koncesji.
Wykonywanie międzynarodowego zarobkowego transportu drogowego pojazdem samochodowym podlega koncesjonowaniu /art. 6 ust. 1 ustawy/, z tym że międzynarodowym transportem drogowym jest przewóz osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi po drogach publicznych, w czasie którego następuje przekroczenie granicy państwowej /art. 3 pkt 1 ustawy/, zaś koncesji udziela się przedsiębiorcy na przewóz do jednego lub więcej krajów /art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy/.
W świetle powyższego unormowania należy zgodzić się z organem koncesyjnym, że międzynarodowy transport drogowy, o którym mowa w ustawie obejmuje zarówno przewozy z Polski za granicę, jak i z zagranicy do Polski. Jeżeli transport ma charakter zarobkowy, a środek transportu /pojazd samochodowy zarejestrowany w kraju/ przekracza granicę państwową dochodzi do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, na który wymagana jest koncesja.
Kierunek przewozu wynika z okoliczności prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej i nie ma wpływu na formalnoprawną kwalifikację wykonywanego transportu w kategoriach unormowań ustawy.
W tej sytuacji Sąd nie podziela dokonanej przez skarżącego interpretacji mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy, a w szczególności art. 8 ust. 1 pkt 1. Wnioskowanie na podstawie tego przepisu, iż koncesjonowaniu podlega wyłącznie transport z Polski do kraju wymienionego w koncesji /a nigdy w kierunku odwrotnym/, nie znajduje oparcia tak w treści samego przepisu, jak również nie odpowiada jego systemowej i funkcjonalnej wykładni dokonywanej na tle całokształtu uregulowań tej ustawy.
Koncesja udzielana jest przedsiębiorcy, a dodatkowo treścią tego dokumentu objęto także pojazd, którym wykonywany jest przewóz. Służy to regulowaniu wielkości międzynarodowych przewozów samochodowych, co jest celem całego systemu koncesji i zezwoleń zagranicznych. Przepisy ustawy nie różnicują przewozów międzynarodowych w zależności od kierunku ich wykonywania /z Polski, czy do Polski/.
Z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowiącego, że koncesji udziela się przedsiębiorcy na przewóz do jednego lub więcej krajów, wynika jedynie uprawnienie organu koncesyjnego do określenia zasięgu /obszaru ważności/ koncesji na jeden lub więcej krajów, a nie kierunek przewozu lub przewozów. Koncesjonowaniu podlega "wykonywanie międzynarodowego, zarobkowego transportu drogowego (...)", zatem każdy przewóz tego typu wiążący się z przekroczeniem granicy należy łączyć z obowiązkiem posiadania przez przedsiębiorcę koncesji, obejmującej zasięgiem zarówno kraj, do którego realizowany jest przewóz, jak również kraj, z którego dokonuje się przewozu do Polski.
Poza tym nawet gdyby przyjąć, że do Hiszpanii przedsiębiorca wykonał - jak utrzymuje - transport na potrzeby własne /wprost nie wynika to z materiałów sprawy, jednak mimo braku wymogu koncesji transport taki jest również sformalizowany - por. art. 3 pkt 2 w zw. z art. 18 ustawy i trudno zakładać żeby mógł być nieudokumentowany/, to fakt ten nie miałby wpływu na treść rozstrzygnięcia w tej sprawie, wobec stwierdzonego przewozu rzecz z Hiszpanii do Polski, w sytuacji, gdy z dokumentów celnych i przewozowych oraz z treści skargi wynika jego zarobkowy charakter. Nie mógł być zatem wykonywany - w myśl tego co zostało już powiedziane - bez uprawnienia koncesyjnego.
Skarżący bezpodstawnie określa ten przewóz jako okazjonalny, gdyż w rozumieniu ww. ustawy /art. 3 pkt 7/ przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi regularnej międzynarodowej komunikacji autobusowej albo przewozu wahadłowego /też dotyczącego przewozu osób/. Poza sporem jest natomiast, że w sprawie tej chodzi o przewóz rzeczy, a nie osób.
Skarżący nie podał na czym opiera zarzut naruszenia ww. ustawy o działalności gospodarczej.
Reasumując, skoro organ koncesyjny poparł zaskarżoną decyzję wystarczającymi ustaleniami co do stopnia i zakresu naruszenia warunków koncesji, stwierdził takie naruszenie, wskazując w uzasadnieniu decyzji wszystkie istotne podstawy rozstrzygnięcia, to w świetle powyższego decyzja ta jest zgodna z prawem.
Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 27 ust. 1 ww. ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzekł jak w sentencji wyroku.