Uzasadnienie
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 16 września 1997 r., wydaną na podstawie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w K. z dnia 28 sierpnia 1997 r. o odmowie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi krajowej nr 4 O.-K. na działkę Aleksandra R. nr 1147/2 w J. Uzasadniając to, podał, że każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, tym większe, im wyższe jest natężenie ruchu na drodze. Z tego względu należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów przez łączenie sąsiednich, o czym stanowi przepis punktu 9.12.6. "Wytycznych projektowania dróg III, IV i V klasy technicznej - WPD- 2" /załącznik nr 2 do zarządzenia nr 5 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 31 marca 1995 r. w sprawie ustalenia wytycznych projektowania dróg/.
W tym stanie rzeczy wykonanie projektowanego zjazdu stanowiłoby naruszenie przepisu, o którym mowa wyżej, powodujące pogorszenie stanu bezpieczeństwa ruchu drogowego w stopniu uzasadniającym negatywne dla strony załatwienie sprawy.
Na stanowisko organu odwoławczego wpływ miały następujące okoliczności faktyczne:
1/ występujące na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej nr 4 natężenie ruchu /7910 pojazdów na dobę- dane z roku 1995/ należy zaliczyć do wysokich;
2/ podział działki nr 1147 nie zapewniał nowo wydzielonej działce nr 1147/2 dostępu do drogi krajowej nr 4 przez działkę nr 1147/1 i dotychczasowy na nią zjazd z drogi krajowej, a więc z tego punktu widzenia podział był przeprowadzony niewłaściwie;
3/ byłaby możliwość wykonania jednego wspólnego zjazdu z drogi krajowej nr 4 dla obu działek /nr 1147/1 i 1147/2/ z jednoczesną likwidacją dotychczasowego zjazdu na działkę nr 1147/1, dzięki czemu nie byłby naruszony wspomniany wyżej przepis nakazujący ograniczenie liczby zjazdów przez łączenie sąsiednich;
4/ zadośćuczynienie żądaniu strony oznaczałoby, iż każdy właściciel nieruchomości przyległej do drogi krajowej powinien mieć do niej bezpośredni dostęp. W takiej sytuacji droga krajowa utraciłaby swój charakter i stałaby się drogą, na której odbywałby się ruch lokalny;
5/ prawo własności może doznawać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich przepisów należy niewątpliwie art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Aleksander R. wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając organom naruszenie art. 10 i 28 Kpa oraz z wadliwość stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji. Podniósł, że skoro właściciel działki nr 1147/1 odmówił mu ustanowienia służebności przejazdu przez swoją działkę, a Generalny Dyrektor Dróg Publicznych twierdzi, że byłaby możliwość wykonania jednego wspólnego zjazdu z drogi dla obu działek, to właściciel działki sąsiedniej powinien także brać udział w postępowaniu jako strona i także do niego powinna być skierowana decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi nr 4.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wniósł o jej oddalenie, gdyż znane organom obu instancji stanowisko właściciela działki nr 1147/1, odmawiającego zgody na ustanowienie drogi koniecznej na jego działce, nie mogło mieć i nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, a ustanowienie drogi koniecznej dla nieruchomości, która nie ma odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, nie może nastąpić w postępowaniu administracyjnym, lecz tylko w postępowaniu cywilnym /art. 145 Kc/.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi dotyczące niezapewnienia właścicielowi sąsiedniej działki nr 1147/1 udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony i nieskierowania do niego decyzji wydanych w tej sprawie nie są zasadne.
Sprawa niniejsza dotyczy wyrażenia przez organ administracji publicznej, zarząd drogi - zgody na wykonanie samodzielnego zjazdu z drogi krajowej nr 4 do działki skarżącego nr 1147/2 w J. i tylko na tej działce, gdyż takie było żądanie skarżącego skierowane do zarządu drogi. Skarżący natomiast nie wnosił w tej sprawie o wyrażenie zgody na wykonanie wspólnego zjazdu do działek nr 1147/1 i 1147/2 lub na przebudowę dotychczasowego zjazdu przy działce nr 1147/1, aby mógł on służyć także jako zjazd na działkę nr 1147/2, z wykorzystaniem pasa drogowego poza rowem drogowym, co zarząd drogi proponował skarżącemu.
Wobec takiego żądania postępowanie nie dotyczyło interesu prawnego ani obowiązku właściciela sąsiedniej działki nr 1147/1, a tym samym nie zachodziła konieczność prawna jego udziału w postępowaniu w tej sprawie.
Należy przy tym uwzględnić, że zgoda zarządu drogi na wykonanie lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej do pól uprawnych i zabudowań, o jakiej mowa w art. 29 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, jest wymagana z punktu widzenia funkcji określonej drogi publicznej, organizacji i bezpieczeństwa ruchu na tej drodze, jej przepustowości, płynności i swobody ruchu drogowego; nie zastępuje natomiast ani orzeczenia sądu o ustanowieniu służebności drogi koniecznej, ani pozwolenia na budowę zjazdu wymaganego przez przepisy prawa budowlanego.
Z tych względów wskazaniom o możliwości wykonania wspólnego zjazdu przy obu działkach z jednoczesną likwidacją dotychczasowego zjazdu przy działce nr 1147/1 /przeniesienia zjazdu na granicę obu działek/, zawartym w uzasadnieniach decyzji obu instancji wydanych w tej sprawie, nie można przypisać, że jest to władcza ingerencja w sferę praw właściciela działki nr 1147/1. Wskazania te mają jedynie charakter informacji, o jakich mowa w art. 9 Kpa.
Niezasadność powyższych zarzutów skargi jednak nie przesądza w tej sprawie o oddaleniu skargi. Stosownie do art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd nie jest związany granicami skargi. W związku z tym oraz w świetle okoliczności podniesionej przez skarżącego na rozprawie sądowej, że do sąsiednich działek są wykonywane zjazdy z omawianej drogi, Sąd z urzędu stwierdza, iż sprawa w tym zakresie nie została wyjaśniona i rozważona. Skoro bowiem zaskarżona decyzja, odmowna w stosunku do skarżącego, jest motywowana koniecznością ograniczania liczby zjazdów ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego na drodze krajowej nr 4, to wymaga wyjaśnienia i rozważenia, czy w sąsiedztwie działki skarżącego, poza zjazdem przy działce nr 1147/1, zostały wybudowane inne jeszcze zjazdy i kiedy to nastąpiło oraz czy obecnie są wykonywane takie zjazdy, a jeśli tak, to dlaczego ich wybudowanie nie zagrozi wyżej wymienionym funkcjom tej drogi krajowej /organizacja, bezpieczeństwo, płynność i swoboda ruchu drogowego, przepustowość drogi/, natomiast wykonanie zjazdu przy działce skarżącego takim funkcjom zagrozi.
Niewyjaśnienie i nierozważenie powyższych okoliczności jest w tej sprawie istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa.
Z tego powodu Sąd uwzględnił skargę, orzekając na mocy art. 22 ust. 2 pkt 3 i art. 55 ust. 1 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jak w sentencji wyroku.