Uzasadnienie
Komendant wojewódzki Policji w S. postanowieniem z dnia 22 marca 1999 r. - wydanym na podstawie art. 106 par. 5 Kpa w zw. z art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - zaopiniował pozytywnie wniosek o cofnięcie koncesji Spółce Akcyjnej "K" z siedzibą w W., z miejscem wykonywania działalności w S. W uzasadnieniu tego postanowienia powołano się na wynik kontroli, która wykazała, że firma nie prowadziła wykazu zatrudnionych pracowników zgodnie z wymogami rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji wymaganej przy prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie usług ochrony osób i mienia oraz czasu jej przechowywania /Dz.U. nr 69 poz. 458/.
Jednocześnie firma nie stosowała się do zaleceń wynikających z treści art. 18 ustawy o działalności gospodarczej, gdyż umowy o pracę i umowy zlecenia były zawierane przez osobę nieuprawnioną przez organ kasacyjny. Na skutek zażalenia złożonego przez "K" SA, sprawę rozpoznawał komendant główny Policji, który postanowieniem z dnia 9 maja 1999 r. powyższe postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego orzeczenia zgodzono się z zarzutem strony skarżącej, że komendant wojewódzki Policji w S. nie mógł skutecznie powoływać się na argument, że strona skarżąca prowadziła dokumentację niezgodnie z wymogami rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych i administracji z dnia 27 maja 1998 r. w sprawie dokumentacji (...), skoro w czasie przeprowadzanej kontroli rozporządzenie to jeszcze nie obowiązywało. Tym niemniej sama tylko okoliczność, że umowy o pracę były podpisywane przez osoby nieuprawnione stanowiła wystarczającą przesłankę do wyrażenia opinii zawartej w zaskarżonym postanowieniu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "K" SA domagała się stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia z uwagi na naruszenie art. 30 par. 3 Kpa, bądź jego uchylenia z uwagi na liczne uchybienia organu kontrolnego. Zdaniem strony skarżącej nie dokonano określonych aktów staranności poprzedzających postępowanie kontrolne. W szczególności nie doszło do uprzedniego poinformowania zarządu o wszczęciu postępowania kontrolnego. Poza tym w S. brak było źródłowej dokumentacji kadrowej, która to dokumentacja znajdowała się w aktach spółki w jej siedzibie w W. Nie poinformowano też strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków i oględzin.
W przedmiotowej sprawie zarząd udzielił dyrektorowi oddziału spółki w S. pełnomocnictwa do dokonywania czynności określonego rodzaju, stanowiąc go tym samym kierownikiem zakładu pracy dla osób zatrudnionych w S. Udzielając tego rodzaju pełnomocnictwa zarząd spółki nie naruszył żadnych przepisów prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
W przedmiotowej sprawie minister spraw wewnętrznych i administracji zwrócił się do komendanta wojewódzkiego Policji w S. pismem z dnia 12 lutego 1999 r. o wydanie opinii na podstawie art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. 0 ochronie osób i mienia. Strona skarżąca o treści tego pisma została zawiadomiona i w piśmie z dnia 24 lutego 1999 r. przedstawiła komendantowi wojewódzkiemu Policji w S. bardzo obszerne i wyczerpujące stanowisko w tej sprawie. Załączyła również informację o swojej dotychczasowej działalności, a nawet referencje od klientów firmy.
Zauważyć przy tym należy, że ani przepis art. 106 par. 2 Kpa, ani też art. 16 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia nie wskazuje, w jakim stadium postępowania należy zwrócić się o zajęcie stanowiska do organu współdziałającego. Przy braku uregulowań w tym zakresie organ prowadzący postępowanie mógł samodzielnie ustalić, w którym momencie sprawa dojrzała do podjęcia współdziałania i wystąpić o zajęcie stanowiska. Zdaniem zaś tego organu dopiero wyniki z kontroli działalności gospodarczej prowadzonej przez stronę skarżącą upoważniały do takiego wystąpienia. W konsekwencji stanowisko organu współdziałającego zostało oparte na stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez organ wydający decyzję.
Skoro zaś ustalony w ten sposób stan faktyczny nie budził- zdaniem organu współdziałającego - wątpliwości, to mógł odstąpić od przeprowadzenia odrębnego /własnego/ postępowania wyjaśniającego w trybie art. 106 par. 4 Kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem takie postępowanie organ współdziałający może przeprowadzić tylko w razie potrzeby.
Odrębną natomiast sprawą jest kwestia, czy wyniki przeprowadzonej kontroli upoważniały do wydania opinii przedstawionej w kwestionowanym postanowieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, iż z samego faktu, że w udzielonej koncesji został oznaczony skład osobowy zarządu spółki wynika, iż w imieniu spółki nie mogły podpisywać np. umów o pracę osoby nie wymienione w koncesji.
Zgodnie bowiem z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. W art. 20 ust. 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ ustawodawca upoważnił organ koncesyjny do określenia w koncesji podstawowych warunków wykonywania działalności gospodarczej. Korzystając z tego ustawowego upoważnienia organ koncesyjny nie może jednak ograniczać strony w jej działaniach, które są zgodne z obowiązującym prawem, w szczególności w sytuacjach gdy jakieś działanie jest w prawie wyraźnie przewidziane i uznane za dozwolone. Do takich zaś przepisów prawnych należy m.in. art. 3[1] par. 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką lub inna wyznaczona do tego osoba. Skoro zatem strona skarżąca do zawierania umów o pracę upoważniła wyznaczoną do tego osobę, to nie można jej skutecznie zarzucać rażącego naruszenia warunków określonych w koncesji.
Sąd nie podzielił natomiast zarzutów strony skarżącej dotyczących naruszenia prawa podczas kontroli przeprowadzonej w oddziale spółki w S. Kontrola ta odbyła się bowiem zgodnie z wymogami określonymi m.in. w art. 22 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. W myśl tych przepisów osoby upoważnione przez organ koncesyjny do dokonywania kontroli są uprawnione w szczególności do:
1/ wstępu na teren nieruchomości. obiektu. lokalu lub ich części, gdzie jest prowadzona działalność gospodarcza, w takich dniach i godzinach, w jakich jest prowadzona lub powinna być prowadzona ta działalność.
2/ żądania pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów lub innych nośników informacji oraz udostępniania danych mających związek z przedmiotem kontroli.
Powyższych zaś czynności kontrolnych dokonuje się w obecności kontrolowanego, osoby zastępującej kontrolowanego lub przez niego zatrudnionej, a w razie nieobecności tych osób - w obecności przywołanego świadka.
Również zakres kontroli został w omawianej ustawie o działalności gospodarczej określony dość szeroko, gdyż nie ogranicza się tylko do kontroli zgodności prowadzonej działalności z udzieloną koncesją /art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy/, lecz obejmuje także kwestie dotyczące ochrony interesów gospodarki narodowej, obronności lub bezpieczeństwa państwa, a także ochrony bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli /art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy/. Strona skarżąca nie wykazała, aby kontrola jej działalności przeprowadzona w niniejszej sprawie naruszała określone wyżej zasady, i to zarówno co do sposobu przeprowadzonej kontroli, jak i jej zakresu.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za uzasadnioną.