Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 18 marca 1999 r., II SA 144/99

Teza

"Warunki sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" mają charakter porządkowy i służą zapewnieniu właściwej kultury sprzedaży i ułatwienia zachowania porządku publicznego: Zupełnie odmienny charakter od tego rodzaju "warunków" ma wprowadzony uchwałą obowiązek uzyskania i przedłożenia zgody właściciela lub zarządcy lokalu na sprzedaż tych napojów. Zgoda taka lub jej brak może być przedmiotem umowy najmu.

Sentencja

1. uchyla zaskarżoną decyzję samorządowego kolegium odwoławczego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

Uzasadnienie

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z 18 grudnia 1988 r. wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi /Dz.U. nr 35 poz. 230 ze zm./, utrzymało w mocy decyzję prezydenta m.st. W z 11 września 1998 r. o odmowie wydania Zarządowi N.T.H. "T" Spółce z o.o. w W. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5 do 18 procent alkoholu do spożycia w miejscu sprzedaży - kawiarni hotelu "B." usytuowanym przy ul. (...) w W. W uzasadnieniu decyzji podano, że Zarząd Główny ZNP wydzierżawia powyższy lokal skarżącej spółce i nie wyraża zgody na sprzedaż alkoholu w tym lokalu. Nie został zatem spełniony warunek określony w par. 3 ust. 1 pkt b uchwały Rady Gminy W.-C. z 16 stycznia 1997 r., nr 454/XLIII/97 w sprawie ustalania na terenie gminy liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 4,5 procent alkoholu /z wyjątkiem piwa/, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała ta wydana została na podstawie przepisów art. 12 ust. 1 i 2 cyt. ustawy z dnia 26 października 1982 r. i w części dotyczącej zasad usytuowania na terenie gminy miejsc i warunków sprzedaży oraz podawania napojów alkoholowych dotyczy wszystkich napojów alkoholowych, niezależnie od zawartości alkoholu. Warunek sprzedaży i podawania napojów alkoholowych określony w par. 3 ust. 1 pkt b uchwały, a sformułowany "zgoda właściciela lub zarządcy lokalu, w którym usytuowany jest punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na sprzedaż tych napojów", ma na celu uzyskanie przez wnioskującego o zezwolenie - zgody podmiotu bezpośrednio zainteresowanego tym, iż w danym lokalu sprzedawane i podawane będą napoje alkoholowe. Podmiotem takim będzie właściciel lokalu, jeżeli sprawuje faktyczne władztwo, a który został przez uchwałodawcę określony zbiorczą nazwą "zarządca". W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący wywodzi swój tytuł prawny do lokalu, w którym zamierza sprzedawać napoje alkoholowe /warunek określony w par. 3 ust. 1 pkt a uchwały/ z umowy dzierżawy z 24 czerwca 1992 r. zawartej pomiędzy ZNP a skarżącym. Faktu tego żadna ze stron umowy nie kwestionuje.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zarząd N.T.H. "T" w W. domagał się uchylenia powyższych decyzji zarzucając, iż z decyzji wojewody (...) z 31 sierpnia 1992 r. jednoznacznie wynika, że ZNP nie jest właścicielem nieruchomości przy ul. (...), a tym samym nie posiada on żadnych uprawnień do wyrażania zgody na sprzedaż napojów alkoholowych jako właściciel. Zarząd Główny ZNP nie posiada też żadnych uprawnień zarządcy, gdyż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - prawo zarządu nieruchomością przysługuje wyłącznie państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym nic posiadającym osobowości prawnej, a ZNP nic należy do tej kategorii podmiotów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podnosząc m.in. iż słowo "zarządca" oznacza nie tylko osobę, której przysługuje prawo trwałego zarządu nieruchomością komunalną w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, ale także podmiot faktycznie zarządzający całą nieruchomością, np. użytkownika. Gdyby ZNP nie był takim podmiotem, to nie mógłby wydzierżawiać skarżącej przedmiotowej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W sprawie bezsporne jest, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie par. 3 ust. 1 pkt b uchwały Rady Gminy W.-C. z 16 stycznia 1997 r., nr 454/XLIII/97, zgodnie z którym jako warunek sprzedaży i podawania napojów alkoholowych podano zgodę właściciela lub zarządcy lokalu, w którym usytuowany jest punkt sprzedaży /podawania/ napojów alkoholowych na sprzedaż tych napojów.

Naczelny Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 26 lutego 1999 r., II SA 739/98 /Prawo Gospodarcze 1999 nr 5 str. 36/ stwierdził jednak, że powyższa uchwała w tym zakresie jest niezgodna z prawem.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że pojęcie "warunki sprzedaży i podawania napojów alkoholowych" ma charakter techniczny związany z zapewnieniem prawidłowości realizacji zezwoleń w tym zakresie. Do takich warunków można niewątpliwie zaliczy na przykład "wywieszenie w widocznym miejscu posiadanego zezwolenia", czy też "wydzielenie w sklepach wielobranżowych samodzielnego stoiska z odrębną obsługą i kasą". Warunki takie mają charakter porządkowy i służą zapewnieniu właściwej kultury sprzedaży i ułatwienia zachowania porządku publicznego. Zupełnie odmienny charakter od tego rodzaju "warunków" ma wprowadzony uchwałą obowiązek uzyskania i przedłożenia zgody właściciela lub zarządcy lokalu na sprzedaż tych napojów. Zgoda taka /lub jej brak/ może być przedmiotem umowy najmu. Umowa taka, co jest zresztą oczywiste, ma charakter cywilnoprawny, do której zastosowanie mają przepisy art. 659-679 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 666 par. 1 Kc wynajmujący może w umowie określić sposób używania lokalu i bez jego zgody najemca nie może czynić w rzeczy najętej zmian sprzecznych z umową /art. 667 par. l. Kc/, a jeżeli ma to miejsce to umowa może zostać wypowiedziana bez zachowania terminów /art. 667 par. 2 Kc/.

W tym zakresie stosunki między stronami regulowane są przez prawo cywilne, zaś rozstrzyganie sporów na tym tle należy do sądów powszechnych, w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Sprawa w tym nie ma więc charakteru administracyjnego. Prawo administracyjne zakładające z natury nierówność stron może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy sprawa nie leży w gestii stron oraz istnieje wyraźna i jednoznaczna podstawa prawna do regulacji nakładających przez władze publiczne na obywateli dodatkowych, dotychczas nie istniejących obowiązków. A takim właśnie obowiązkiem jest wprowadzenie konieczności uzyskania i przedłożenia organom samorządowym zgody, o której mowa powyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższe poglądy podziela. Dlatego też uznając skargę za uzasadnioną orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.