Uzasadnienie
Uchwalony dnia 30 czerwca 1993 r. statut Miasta K. zawierał w par. 42 następującą regulację:
"1. Kandydaci na urząd burmistrza wyłaniani są w drodze konkursu.
- 2. Szczegółowe warunki konkursu ustala Rada na pierwszej sesji nowej kadencji, która winna być zwołana nie później niż w ciągu 14 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów.
- 3. Wybór burmistrza winien być dokonany w ciągu 30 dni od dnia ustalenia warunków konkursu."
Uchwałą nr I/6/94 z dnia 29 czerwca 1994 r. Rady Miasta K., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ i par. 80 statutu Miasta K., nadano par. 42 statutu nowe brzmienie, polegające na zastąpieniu trzech cytowanych ustępów następującym ust. 1: "Kandydatów na burmistrza zgłasza co najmniej 7 radnych w formie wniosku pisemnego". Zgodnie z par. 2 tej uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia. Po takiej zmianie statutu, na tej samej sesji Rada podjęła 4 uchwały: od nru I/8/94 do nru I/11/94, dotyczące kolejno: wyboru burmistrza Miasta K. i jego zastępcy oraz odwołania dotychczasowego i powołania nowego sekretarza Miasta K. Powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Wojewoda (...) dnia 29 lipca 1994 r. wydał 3 rozstrzygnięcia nadzorcze od nru OP.III-0139-76/94 do nru OP.III.0139-78/94.
Pierwszym rozstrzygnięciem stwierdził nieważność par. 2 uchwały nr I/6/94, ponieważ stosownie do art. 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym statut i jego zmiany, jako przepisy gminne, wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jeśli nie przewidują wyraźnie terminu późniejszego. Rozstrzygnięciem drugim stwierdził nieważność uchwały nr I/8/94 w sprawie wyboru burmistrza, gdyż wyboru dokonano w trybie określonym uchwałą o zmianie statutu, która jeszcze nie weszła w życie. Trzecim rozstrzygnięciem stwierdzono nieważność pozostałych dwóch uchwał rady, ponieważ wnioski w sprawie wyboru zastępcy burmistrza oraz odwołania i powołania sekretarza nie zostały zgłoszone przez prawomocnie wybranego burmistrza.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego przewodniczący Rady Miasta K. wniósł o uchylenie dwóch rozstrzygnięć nadzorczych wojewody /nr OP.III.0139-77/94 i OP.III.O139-78/94/. Jego zdaniem, Wojewoda bezpodstawnie przyjął, że wprowadzone w statucie dodatkowe warunki dotyczące trybu wyboru burmistrza w drodze konkursu należy bezwzględnie respektować. (...)
Wojewoda wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi. Pierwszy wniosek został powiązany z podjęciem w dniu 8 sierpnia 1994 r. przez Radę nowych czterech uchwał w sprawie wyboru burmistrza i jego zastępcy oraz odwołania i powołania sekretarza, a więc przed wniesieniem skargi opatrzonej datą 30 sierpnia 1994 r. Wniosek o oddalenie skargi Wojewoda uzasadnił przytoczonymi w rozstrzygnięciach nadzorczych konsekwencjami podjęcia uchwały o zmianie statutu, która z powodu jej nieogłoszenia nie spowodowała zmiany dotychczasowego trybu wyłaniania kandydatów na burmistrza.
Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę, przewodniczący Rady wyjaśnił, że mimo podjęcia w dniu 8 sierpnia 1994 r. nowych uchwał zdecydowano się na zaskarżenie do sądu rozstrzygnięć nadzorczych wojewody po to, by rozwiać zastrzeżenia na tle skutków prawnych czynności podjętych przez burmistrza, jego zastępcę i sekretarza w okresie między 29 czerwca a 8 sierpnia 1994 r., i z tego powodu skarga nie powinna być odrzucona. Ponadto przewodniczący Rady zwracał uwagę na niedopuszczalność "poprawiania prawodawcy" przez zamieszczanie w statucie postanowień o konkursach na stanowisko burmistrza i zarzucił wojewodzie pominięcie oceny trybu wybierania władz miasta w rezultacie skoncentrowania się tylko na zakwestionowaniu dnia wejścia w życie zmienionego par. 42 statutu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozdział czwarty ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ jest poświęcony przepisom gminnym - ich wydawaniu i ogłaszaniu. Zgodnie z zamieszczonym w nim art. 40 ust. 2 pkt 1 przepisami gminnymi są między innymi przepisy dotyczące wewnętrznego ustroju gminy oraz sołectw, dzielnic /osiedli/. Tryb ogłaszania przepisów gminnych jest określony w art. 42 ustawy. Ogłasza się je "przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej". W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się jednolicie, że chodzi tu o możliwość innego sposobu ich ogłaszania, przewidzianego w innych aktach prawnych powszechnie obowiązujących. Przepisy gminne wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, chyba że przewidują one wyraźnie termin późniejszy.
W świetle przypomnianej regulacji prawnej należy stwierdzić, że statut gminy jest zaliczany do przepisów gminnych i podlega ogłoszeniu w sposób podany w art. 42 ustawy, mającym charakter normy bezwzględnie obowiązującej.
Artykuł 28 ust. 2 tej ustawy dopuszcza możliwość wyboru wójta, burmistrza i ich zastępców spoza składu rady. Przepis ten pozostawia radom gmin do statutowej regulacji ustalenie trybu wyłaniania kandydatów na wymienione stanowiska. W razie skorzystania z takiej możliwości obowiązuje w gminie statutowy tryb wyłaniania kandydatów, mający charakter przepisów gminnych, podlegających ogłoszeniu w sposób określony w art. 42 ustawy zarówno przy uchwalaniu, jak i przy zmianie statutu.
W rozpoznawanej sprawie w par. 42 statutu Miasta K. określono sposób wyłaniania kandydatów na urząd burmistrza w drodze konkursu. Do czasu zmiany tego przepisu miejscowego i ogłoszenia jej zgodnie z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy nie było dopuszczalne zgłaszanie kandydatów na to stanowisko w inny sposób.
W dniu 29 czerwca 1994 r. dokonano zmiany par. 42 statutu i wykorzystano ją z dniem podjęcia uchwały nr I/6/94, a nie jej ogłoszenia, które - jak wyjaśnił na rozprawie sądowej pełnomocnik Wojewody - nastąpiło dnia 30 czerwca. W rezultacie nastąpiły kolejne naruszenia prawa, wymagające stwierdzenia nieważności uchwał przez wojewodę w jego rozstrzygnięciach nadzorczych.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa orzekł jak w sentencji.