Uzasadnienie
Uchwałą nr XVIII/98/92 Rady Gminy B.P. z dnia 15 czerwca 1992 r. nadano par. 20 ust. 1 regulaminu organizacyjnego urzędu gminy następujące brzmienie: "Czas pracy pracowników wynosi 40 godzin na tydzień z tym, że dniami wolnymi od pracy są również pierwszy i drugi dzień prawosławnych Świąt Bożego Narodzenia /7 i 8 stycznia/, a także drugi dzień prawosławnych Świąt Wielkanocy, jeżeli święta te nie są dniami powszechnie wolnymi od pracy". W podstawie prawnej uchwały powołano się na art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ w związku z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./.
Postanowieniem z dnia 30 czerwca 1992 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r., Wojewoda (...) wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały w części dotyczącej dni wolnych od pracy i wstrzymał jej wykonanie. Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 lipca 1992 r. nr Or.I.0914/5/92 Wojewoda stwierdził w powyższym zakresie nieważność uchwały na podstawie art. 91 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu Wojewoda podkreślił, że "Wprowadzenie dodatkowych dni wolnych od pracy może nastąpić tylko w trybie określonym w art. 146 i następnych kodeksu pracy i w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1988 r. w sprawie czasu pracy w zakładach pracy w latach 1989-1992 /Dz.U. 1991 nr 117 poz. 511/. Wynika to z faktu nieuregulowania tego problemu przez ustawę o pracownikach samorządowych. Z tego względu i stosownie do postanowień art. 31 tej ustawy w tym zakresie należy stosować odpowiednie przepisy kodeksu pracy".
Jednocześnie Wojewoda przypomniał, że zagadnienie świąt prawosławnych zostało uregulowane w art. 14 ustawy z dnia 14 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego /Dz.U. nr 66 poz. 287/, w wyniku czego osobom należącym do tego Kościoła przysługuje w dniach takich świąt zwolnienie od pracy bez prawa do wynagrodzenia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik gminy wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z powodu naruszenia przepisów gwarantujących gminie samodzielność również przy wydawaniu przepisów w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych /art. 40 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Przy wymiarze i rozkładzie czasu pracy pracowników samorządowych gmina powinna uwzględniać tylko maksymalne wymiary dobowego i tygodniowego czasu pracy zawarte w art. 24 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. W skardze wyrażono następujący pogląd: "Wprowadzenie dodatkowych dni wolnych od pracy jest niczym innym jak swoistą formą ustanowienia niższego czasu pracy, do czego gmina, jak wykazano wyżej, jest uprawniona. Wobec pełnej autonomii w tym zakresie nie zachodzi obowiązek stosowania kodeksu pracy (...). Przepisy wspomnianej ustawy o stosunku Państwa (...) mają zastosowanie powszechne i gwarantują jedynie podstawowe prawa obywateli.
Nie oznacza to, że poszczególni pracodawcy nie mogą udzielić, w ramach przysługujących im samodzielnych kompetencji, innych, bardziej korzystnych uprawnień dla pracowników". Ostatni fragment tego wywodu powiązany z faktem, że około 80 procent mieszkańców gminy i pracowników urzędu gminy jest wyznania prawosławnego i dlatego wprowadzenie w uchwale dni wolnych od pracy będzie zgodne z odczuciem miejscowego społeczeństwa.
Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, posługując się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, którą wzbogacił dodatkowym nawiązaniem do ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy /Dz.U. nr 4 poz. 28 ze zm./; nie ma tam wśród dni wolnych od pracy prawosławnych świąt Bożego Narodzenia i Wielkiej Nocy. Do tej ustawy nawiązuje art. 138 par. 1 Kp, a art. 145-151 tego kodeksu określają zasady wprowadzania dodatkowych dni wolnych od pracy odnoszące się również do urzędów gmin za pośrednictwem art. 31 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Alternatywnie Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi ze względu na podjęcie przez gminę uchwały o wniesieniu skargi już po fakcie jej wniesienia do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W nawiązaniu do wniosku Wojewody o odrzucenie skargi należy przypomnieć uchwałę III AZP 8/91 Sądu Najwyższego - Izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 lutego 1992 r., podjętą na wniosek Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego; z uchwały tej wynika, że zarząd gminy nie jest właściwy do podjęcia uchwały w sprawie wniesienia przez gminę skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze kwestionujące uchwałę rady gminy /art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, a w razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego bez podjęcia przez właściwy organ gminy uchwały, o której mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, sąd administracyjny wyznaczy termin do złożenia tej uchwały. (...) W ocenie składu orzekającego taki pogląd jest trafny i wobec podjęcia uchwały przed rozpoznaniem sprawy przez sąd nie ma podstaw do odrzucenia skargi.
Przewidziana w art. 69 ust. 2 Konstytucji RP, utrzymanym w mocy przez art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/, możliwość ustawowego skracania czasu pracy "przez urzeczywistnienie ośmiogodzinnego dnia pracy oraz krótszego czasu pracy w przypadkach przewidzianych ustawami, ustawowo określone dni wolne od pracy (...)" ma oczywiście charakter normy prawnej w części dotyczącej ustalenia ośmiogodzinnego dnia pracy i możliwości jego skracania przepisami ustawowymi. Skracanie dziennego czasu pracy wymagało bezwzględnego ustalenia maksymalnego limitu czasu w skali tygodniowej po to, aby zapewnić rytmiczne funkcjonowanie zakładów pracy i wyeliminować nadmierne obciążenie pracowników w skali dnia czy tygodnia przy stosowanym powszechnie obliczaniu wynagrodzenia za okresy miesięczne. (...) Z tych powodów w aktach prawnych z zakresu prawa pracy ustanawiano maksymalne limity czasu pracy w skali tygodnia i dnia, jak na przykład w art. 129 par. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy /Dz.U. nr 24 poz. 141 ze zm./ /odpowiednio 46 i 8 godzin/, z jednoczesnym upoważnieniem Rady Ministrów do określenia zakresu i zasad skracania czasu pracy /art. 129 par. 2 Kp/.
W par. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1988 r. w sprawie czasu pracy w zakładach pracy w latach 1989-1992 /Dz.U. 1991 nr 117 poz. 511 ze zm./ za podstawowy czas pracy przyjęto 42 godz. tygodniowo z uwzględnieniem 38 dodatkowych dni wolnych od pracy w roku.
(...) Przypomnienie istoty rozdzielnych pojęć wymiaru czasu pracy i rozkładu czasu pracy oraz trybu ich określania ma na celu ułatwienie zrozumienia przepisów, na które powołuje się gmina. Przede wszystkim treść art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124: "Czas pracy pracowników samorządowych nie może przekraczać 40 godzin na tydzień i ośmiu godzin na dobę"/ łączy się z wyżej ukazanym sposobem ustalania czasu pracy. Ponadto art. 24 ust. 1 tej ustawy pozostawia wprawdzie rozkład czasu pracy /tygodniowy i dobowy/ do określenia w regulaminie pracy, ale w granicach limitów ustalonych przez art. 24 ust. 2.
Ustalanie dodatkowych dni wolnych od pracy jest skracaniem wymiaru czasu pracy, należy do materii ustawowej i nie mieści się w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, mówiącym o wydawaniu przepisów gminnych w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. Należy przy tym pamiętać, że administracja samorządowa jest jednym z rodzajów administracji publicznej, jej pracownicy pozostają w służbie publicznej i nie mogą być traktowani odmiennie w zależności od lokalnych warunków społeczno-gospodarczych czy wyznaniowych. W nawiązaniu do ostatniego zdania skargi należy przypomnieć, że regulaminy pracy muszą uwzględniać ograniczenia wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 grudnia 1974 r. w sprawie regulaminów pracy oraz zasad usprawiedliwiania nieobecności w pracy i udzielania zwolnień od pracy /Dz.U. nr 49 poz. 299 ze zm./, zwłaszcza jego rozdziału trzeciego poświęconego zwolnieniom od pracy, w brzmieniu ustalonym nowelizacją z dnia 1 października 1991 r. /Dz.U. nr 92 poz. 409/.
Wojewoda (...) zatem zobowiązany był stwierdzić nieważność wymienionej uchwały w części dotyczącej ustalenia dni wolnych od pracy i trafnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie nadzorcze.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a Kpa orzekł jak w sentencji.