Uzasadnienie
Sprawa dotyczy próby uruchomienia kopalni piasku we wsi O. w Gminie M. Złoże piasku O. o powierzchni 3,82 ha jest zlokalizowane w obrębie części działki geodezyjnej nr 7/9 o glebach klasy V, której właścicielem jest Henryk K. zamieszkały w O., a dzierżawcą Jerzy Sz. "Przedsiębiorstwo Budowlane "E." w E. Teren całego obrębu geodezyjnego wsi O. leży na obszarze Parku Krajobrazowego (...), a złoże piasku O. leży na obszarze III strefy przestrzennej Parku. Złoże znajduje się też w strefie ochrony konserwatorskiej i archeologicznej oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego gminy M. Park Krajobrazowy (...) został utworzony uchwałą (...) Wojewódzkiej Rady Narodowej w E. z dnia 26 kwietnia 1985 r. w sprawie utworzenia parków krajobrazowych oraz obszarów krajobrazu chronionego na terenie województwa (...).
Rozporządzeniem nr 8/98 z dnia 24 lipca 1998 r. w sprawie zatwierdzenia "Planu Ochrony Parku Krajobrazowego" (...) Wojewoda (...) postanowił, że "złoża udokumentowane na obszarze Parku (...), nieeksploatowane, obejmuje się zakazem eksploatacji".
Rozporządzenie to zostało objęte wykazem obowiązujących aktów prawa miejscowego, wydanych przed 1 stycznia 1999 r. (...).
Henryk K. będący do 25 maja 1998 r. właściciel działki geodezyjnej nr 7/9 podjął działania zmierzające do uzyskania koncesji na wydobywanie piasku.
W pierwszej fazie - zgodnie z wymogami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze chodziło o rozpoznanie złoża O. i zatwierdzenie jego dokumentacji geologicznej. Ponieważ złoże piasku O. położone jest na obszarze Parku Krajobrazowego, Henryk K. pismem z dnia 1 lutego 1999 r. zwrócił się do Dyrektora Zarządu Parków Krajobrazowych w E. "o wydanie opinii dotyczącej uruchomienia kopalni piasku w miejscowości O."
W odpowiedzi Dyrektor Zespołu Parków Krajobrazowych pismem z dnia 4 lutego 1999 r. (...) poinformował, że wyda swoją opinię dotyczącą uruchomienia kopalni piasku w O. po dostarczeniu przez zainteresowanego Henryka K. między innymi, mapy projektowanej kopalni piasku oraz opinii Służby Ochrony Zabytków Oddziału Wojewódzkiego w O. - Oddziału Zamiejscowego w E., ponieważ teren wsi O. jest objęty ochroną archeologiczną i konserwatorską.
Henryk K. dostarczył wymagane dokumenty wraz z pozytywną opinią, co do uruchomienia kopalni Służby Ochrony Zabytków i Dyrektor Parku Krajobrazowego (...) pismem z dnia 11 marca 1999 r. (...) poinformował, że wyda opinię dotyczącą uruchomienia kopalni piasku w miejscowości O. po przedstawieniu jeszcze - zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze /por. także par. 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. - Dz.U. nr 93 poz. 589/ specjalnej oceny wpływu eksploatacji piasku na środowisko przyrodnicze terenu Parku Krajobrazowego (...), otaczającego projektowane miejsce eksploatacji piasku. Aby wykonać niezbędną dokumentację należy dokonać odwiertów /sond/ penetracyjnych. (...)
Wójt Gminy M. wydanym na podstawie art. 106 par. 3 Kpa i art. 16 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego postanowieniem z dnia 31 marca 1999 r. (...) zaopiniował pozytywnie wniosek na poszukiwanie i rozpoznanie złoża piasku dla Jerzego Sz. prowadzącego "Przedsiębiorstwo Budowlane E." na działce nr 7/9 o pow. 3,5 ha stanowiącej użytki rolnej, położonej we wsi O. po spełnieniu warunków wynikających z art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, oraz opinii Dyrektora Parku Krajobrazowego.
Na wniosek Jerzego Sz. (...) oraz nawiązując do postanowienia Wójta Gminy M. z dnia 31 marca 1999 r. (...) Wojewoda W.-M. na podstawie art. 15 pkt 1, art. 16 ust. 2, 4 i 6, art. 22-23, art. 85-86, art. 101 i art. 103 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze wydał decyzję z dnia 13 kwietnia 1999 r. (...) udzielającą Przedsiębiorstwu Budowlanemu "E." w E. koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża piasku O. Wojewoda W.-M. w kolejnej swojej decyzji z dnia 19 lipca 1999 r. (...) wydanej na podstawie art. art. 40-41, art. 45, art. 101 pkt 2 i art. 102 Prawa geodezyjnego i górniczego i stosownych aktów wykonawczych na wniosek Jerzego Sz. "Przedsiębiorstwo Budowlane E." w E. - dzierżawcy działki geodezyjnej nr 7/9 zatwierdził uproszczoną dokumentację geologiczną w kat. C1 złoża piasku O., które jest położone na wskazanej działce nr 7/9.
W aktach sprawy znajduje się sporządzona na zlecenie Jerzego Sz. przez Przedsiębiorstwo Geologiczne "P." w W. - Zakład w G. "Ocena oddziaływania na środowisko eksploatacji złoża piasku O.", która kończy się wnioskiem, że eksploatacja złoża piasku "O." nie będzie miała większego wpływu na stan środowiska naturalnego oraz zdrowie ludzkie, chociaż spowoduje zmianę rzeźby terenu, nieznacznie krajobrazu oraz jego użytkowania.
Wojewoda W.-M. pismem z dnia 16 listopada 1999 r. (...) zwrócił się do Dyrektora Parku Krajobrazowego o zajęcie stanowiska w sprawie wniosku Jerzego Sz. "Przedsiębiorstwo Budowlane E." w E. dotyczącego wydania na okres 10 lat koncesji na wydobywanie piasku ze złoża "O." dołączając wszystkie materiały zebrane w dotychczas przeprowadzonym postępowaniu.
Dyrektor Parku Krajobrazowego w piśmie do Wojewody W.-M. z dnia 20 listopada 1999 r. (...) w sprawie wniosku o wydanie koncesji na wydobywanie piasku ze złoża "O." przez Jerzego Sz. "Przedsiębiorstwo Budowlane E." stwierdził, że zamiar rozpoczęcia wydobycia piasku w wymienionym złożu jest niezgodny z ustaleniami planu ochrony Parku Krajobrazowego zatwierdzonego rozporządzeniem nr 8/89 Wojewody E. z dnia 24 lipca 1998 r. (...); w wyniku eksploatacji złoża "O." nastąpią zmiany w ukształtowaniu terenu ponieważ powierzchnia terenu zostanie obniżona o około 15 metrów a więc w miejscu wzgórza powstanie zagłębienie terenu o głębokości do około 8 metrów, co spowoduje na obszarze 3,5 ha znaczne zmiany krajobrazu. Eksploatacja piasku wpłynie ujemnie na szatę roślinną i degradację krajobrazu rolnego; jest też obawa, że eksploatacja piasku obniży poziom wody gruntowej. (...)
Dyrektor Parku Krajobrazowego stwierdził, że w swoim piśmie z 4 lutego 1999 r. dla Henryka K. właściciela działki nr 7/9, gdzie znajduje się złoże piasku "O." nie wyrażał żadnej wstępnej zgody na eksploatację złoża a tylko zgodę na dokonanie odwiertów penetracyjnych służących opracowaniu dokumentacji złoża.
Wojewoda W.-M. decyzją z dnia 14 stycznia 2000 r. (...) w oparciu o art. art. 15 pkt 2, art. 16 ust. 2 i 5, art. 25, art. 101 i art. 103 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 24 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Wojewody E. nr 8/98 z dnia 24 lipca 1998 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego, odmówił Jerzemu Sz. przyznania koncesji na wydobywanie piasku ze złoża O. w miejscowości O. (...). W uzasadnieniu między innymi, wskazano że uzgodnienie wniosku koncesyjnego przez Wójta Gminy M. nastąpiło na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w 1992 r. przez Radę Gminy a rozporządzenie Wojewody w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego jest z 1998 r. Z art. 24 ust. 9 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody wynika, że ustalenia planu ochrony parku krajobrazowego są wiążące tylko przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego, ale rozporządzenie Wojewody z 24 lipca 1998 r. w sprawie zatwierdzenia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego jest aktem obowiązującym, dlatego też jego zapisy zostały uwzględnione przy podejmowaniu decyzji, mimo pozytywnego stosunku do udzielenia koncesji organów gminy M. i wydanego na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze postanowienia Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 20 grudnia 1999 r. (...) nie zgłaszającego zastrzeżeń do wyznaczenia granic obszaru i terenu górniczego dla złoża piasku O. Jan Sz. odwołał się od decyzji Wojewody W.-M. z 14 stycznia 2000 r. (...) do Ministra Środowiska.
Minister Środowiska decyzją z dnia 5 maja 2000 r. (...) utrzymał w mocy decyzję Wojewody W.-M. z dnia 14 stycznia 2000 r. (...) odmawiającą udzielenia koncesji na wydobywanie piasku ze złoża "O.". W uzasadnieniu stwierdził, że nie jest możliwe udzielenie koncesji wbrew przepisowi prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, zawartemu w załączniku do rozporządzenia Wojewody z 24 lipca 1998 r. /sformułowany expressis verbis zakaz podejmowania eksploatacji udokumentowanych lecz jeszcze nieeksploatowanych złóż kopalin/. Ryzyko rozpoznania geologicznego zawsze obciąża wyłącznie inwestora a udokumentowane złoże nawet w stopniu wystarczającym do uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny nie przesądza o jej uzyskaniu. Park krajobrazowy jest tak zwaną szczególną formą ochrony przyrody, zaś obowiązujący na jego terenie reżim ochronny /w tym wynikający z planu ochrony/ jest wiążący zarówno dla miejscowego planu zagospodarowania miejscowego, jak i decyzji administracyjnych odnoszących się do terenu parku /art. 24 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody/.
Niedopuszczalne jest podjęcie decyzji zezwalającej na działalność naruszającą wspomniane rygory ochronne. Bez znaczenia pozostaje tu okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy M. nie uwzględnia rygorów powstałego później planu ochrony parku krajobrazowego.
Henryk K. oraz Jerzy Sz. zaskarżyli decyzję Ministra Środowiska z dnia 5 maja 2000 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podniesiono liczne zastrzeżenia i zarzuty co do trybu tworzenia Parku Krajobrazowego (...) oraz obowiązującego tam reżimu ochronnego nie zezwalającego na podjęcie wydobywania kopaliny. Obaj skarżący podnieśli, że uzyskali konieczne uzgodnienia i spełnili, z wyjątkiem rygoru ochronnego z Parku Krajobrazowego, wszystkie pozostałe wymagania niezbędne do uzyskania koncesji na wydobywanie kopaliny. Wszystkie organy gminy, na której terenie położone jest złoże piasku są za przyznaniem im koncesji na wydobywanie piasku.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał swoje stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zawisła przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawa dotyczy tylko decyzji odmawiających udzielenia koncesji na wydobywanie piasku.
Strona skarżąca pomyślnie przeszła wcześniejsze fazy postępowania zakończone prawomocnymi decyzjami, które zgodnie z prawem geologicznym i górniczym poprzedzają postępowanie o uzyskanie koncesji na wydobywanie kopaliny /w tym wypadku piasku/. Pomyślne zakończenie wcześniejszych postępowań w ciągu działań poprzedzających rozstrzygnięcie o udzieleniu koncesji na wydobywanie danej kopaliny, nie przesądza bowiem - zgodnie z obowiązującą ustawą z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - o późniejszym udzieleniu koncesji na wydobywanie kopaliny. Zarówno rozpoznanie geologiczne, jak i udokumentowanie złoża odbywa się na ryzyko potencjalnego inwestora.
Udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża wymaga spełnienia szeregu wymogów zawartych w różnych przepisach, w tym wszystkich przepisów o szeroko rozumianej ochronie środowiska: nie tylko art. 20 ust. 2 pkt 3 w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, ale także art. 41 ust. 2 pkt 6, art. 53 ust. 2 pkt 3, art. 64 ust. 2 pkt 5 i innych tej ustawy.
Zgodnie z art. 39 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska walory krajobrazowe środowiska o szczególnej wartości ze względu na potrzeby społeczne, podlegają ochronie, której zasady i formy określają przepisy o ochronie przyrody.
Artykuł 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody stanowi, że poddanie pod ochronę następuje przez tworzenie parków krajobrazowych. Park krajobrazowy jest obszarem chronionym ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe, a celem jego utworzenia jest zachowanie, popularyzacja i upowszechnianie tych wartości w warunkach racjonalnego gospodarowania /art. 24 ust. 1/.
Dla parku krajobrazowego wraz z otuliną sporządza się plan ochrony. Plan ten zatwierdzony jest przez wojewodę w drodze rozporządzenia /art. 24 ust. 9 cytowanej ustawy z dnia 16 października 1991 r./.
Plan ochrony parku krajobrazowego jako załącznik do zatwierdzającego go rozporządzenia wojewody, staje się aktem prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym, o ile wskazane rozporządzenie zostało promulgowane w dzienniku urzędowym województwa.
Rozporządzenie byłego Wojewody z dnia 24 lipca 1998 r. nr 8/98 w sprawie zatwierdzenia Planu ochrony Parku Krajobrazowego (...)" było publikowane w Dzienniku Urzędowym i zostało objęte obwieszczeniem Wojewody W.-M. z dnia 30 marca 1999 r. o wykazie obowiązujących aktów prawa miejscowego wydanych przed 1 stycznia 1999 r.
W tej sytuacji unormowania zawarte w Planie ochrony Parku Krajobrazowego mają charakter przepisów prawa miejscowego o charakterze powszechnie obowiązującym. Omawiany plan w dziale IV, rozdziale 7 art. 1 ust. 5 expressis verbis stanowi, że złoża udokumentowane na obszarze Parku (...), nieeksploatowane, obejmuje się zakazem eksploatacji.
Kwestia dlaczego ustalenia zawarte w Planie ochrony nie zostały dotąd wprowadzone do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mimo obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 i z art. 24 ust. 9 in fine ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, wykracza poza przedmiot niniejszej sprawy dotyczącej tylko zgodności z prawem decyzji odmawiających udzielenia koncesji na wydobywanie piasku.
Wynikający z obowiązującego przepisu prawa miejscowego zakaz eksploatacji złóż udokumentowanych, ale dotychczas nieeksploatowanych uniemożliwia organowi koncesyjnemu udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża położonego na obszarze parku krajobrazowego.
W tej sytuacji Sąd nie stwierdził niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji i dlatego na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym skargę oddalił.