Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91 ze zm./ w przepisie art. 71 par. 1 stanowi, że aplikantem notarialnym może być ten, kto odpowiada wymaganiom określonym w art. 11 pkt 1-3, zaś par. 2 i 3 tegoż przepisu przewidują, że aplikant może być zatrudniony przez notariusza prowadzącego kancelarię lub przez radę izby notarialnej wyłącznie po przeprowadzeniu konkursu przez radę izby, a szczegółowy tryb przeprowadzenia konkursu, o którym mowa w par. 3, określa Minister Sprawiedliwości /art. 71 par. 4 prawa o notariacie/.
Zgodnie z delegacją ustawową zawartą w cyt. wyżej przepisie art. 71 ust. 4, Minister Sprawiedliwości określił w zarządzeniu z dnia 30 kwietnia 1991 r. /M.P. nr 17 poz. 114/ szczegółowy tryb przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych i w par. 3 stwierdził, że komisja konkursowa wyłania kandydatów na aplikantów spośród osób, które uzyskały pozytywną ocenę w konkursie i listę tych kandydatów przedstawia niezwłocznie radzie izby notarialnej.
Rada izby notarialnej, w myśl par. 8 cyt. wyżej zarządzenia, w terminie 7 dni od zakończenia konkursu zawiadamia kandydatów na aplikantów o wyniku konkursu. Powyższe przepisy nie regulują natomiast w szczegółowy sposób, w jakim trybie oraz w jakiej formie następuje przyjęcie na aplikację notarialną. Organy samorządu notarialnego - rady izb notarialnych, wywodząc swoje uprawnienie z ogólnego przepisu art. 73 prawa o notariacie, z którego wynika, że aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną, podejmują uchwały w sprawie przyjęcia na aplikację notarialną na podstawie art. 35 ust. 7 prawa o notariacie, mówiącym, że do zakresu działania rady izby notarialnej należy wykonywanie innych czynności przewidzianych prawem.
W tej konkretnej sprawie Rada Izby Notarialnej w W., mocą swojej uchwały z dnia 3 lipca 1998 r. (...) w sprawie przyjęcia na aplikację notarialną w Izbie Notarialnej w W. w 1998 r., postanowiła przyjąć z dniem 1 września 1998 r. na aplikację notarialną w Izbie Notarialnej w W. osoby wymienione w tej uchwale w liczbie 21 osób, które uzyskały pozytywną ocenę w konkursie dla kandydatów na aplikację, przeprowadzonym w dniach 22, 24, 25 i 26 czerwca 1998 r. przez komisję konkursową.
Skarżący nie został umieszczony na tej liście i został następnie zawiadomiony pismem z dnia 5 sierpnia 1998 r. przez Radę Izby Notarialnej, że nie został przyjęty na aplikację notarialną.
Od powyższej uchwały Rady Izby Notarialnej w W. skarżący odwołał się do Krajowej Rady Notarialnej, która zaskarżoną uchwałą z dnia 11 września 1998 r. (...) odrzuciła odwołanie Adama P. Przedmiotem zaskarżenia do sądu jest w zasadzie ta uchwała KRN o odrzuceniu odwołania. Wprawdzie skarżący objął skargą również poprzedzające ją uchwały organu I instancji, ale uczynił to jedynie z ostrożności procesowej, mimo że skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego służy jedynie na decyzję ostateczną /w tym przypadku uchwałę organu II instancji - Krajowej Rady Notarialnej/.
Po przedstawieniu porządkowym przebiegu postępowania w sprawie przyjęcia na aplikację notarialną należy rozstrzygnąć kilka kwestii o fundamentalnym znaczeniu dla statusu prawnego aplikanta notarialnego.
szczególnie w zakresie przyjęcia na aplikację notarialną i uprawnień kandydata na aplikanta notarialnego, uczestniczącego w otwartym konkursie dla kandydatów na aplikantów notarialnych, odnośnie do rozstrzygnięcia odmawiającego przyjęcia go na aplikację /prawo do odwołania, skargi do sądu/.
Należy postawić na wstępie tych rozważań zasadniczą tezę, że uchwała organu samorządu notarialnego rady izby notarialnej o przyjęciu na aplikację notarialną kandydatów uczestniczących w konkursie (...)jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 par. 1 pkt 2 w związku z art. 104 par. 1 i 2 Kpa i art. 107 par. 1 Kpa, gdyż zawiera wszystkie istotne elementy indywidualnego aktu administracyjnego. Rada izby notarialnej jako organ samorządu notarialnego wykonuje również pewne funkcje z zakresu administracji publicznej powierzone jej przez ustawę - Prawo o notariacie i występuje wówczas jako organ administracji publicznej, między innymi w sprawach wydania opinii o kandydacie na notariusza w trybie art. 106 Kpa w związku z art. 10 ustawy - Prawo o notariacie /jest tzw. organem współdziałającym z Ministrem Sprawiedliwości, który powołuje notariuszy/.
W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 1998 r. II SA 1052/97 nie tylko nie zostało zakwestionowane działanie rady izby notarialnej w ramach przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności w oparciu o przepis art. 106 Kpa przy wydawaniu opinii o kandydacie na notariusza, ale zostało przesądzone, że organem wyższego stopnia w stosunku do rady izby notarialnej jest Krajowa Rada Notarialna. Według bowiem art. 26 par. 2 ustawy - Prawo o notariacie, samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną.
Izby i Rada posiadają osobowość prawną /art. 26 par. 3 ustawy/. Krajowa Rada Notarialna jest w znaczeniu organizacyjnym niewątpliwie organem wyższego stopnia w stosunku do rad izb notarialnych. Powiązania funkcjonalne pomiędzy tymi dwoma odrębnymi podmiotami wskazują na nadrzędność Krajowej Rady Notarialnej nad izbami /art. 38 ustawy/. Na tej podstawie sformułowano tezę, iż organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 Kpa w stosunku do rady izby notarialnej jest Krajowa Rada Notarialna, która jest właściwa do rozpoznania zażalenia na postanowienie - opinię rady izby notarialnej w kwestii powołania na stanowisko notariusza /art. 10 ustawy - Prawo o notariacie w związku z art. 106 par. 1 i 5 Kpa/.
Przytoczenie powyższego orzeczenia NSA i wyrażonego w nim poglądu odnośnie do instancyjności w postępowaniu przed organami samorządu notarialnego w sprawach indywidualnych, który to pogląd skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela, było niezbędne do wykazania roli organów samorządu notarialnego - rady izby notarialnej i Krajowej Rady Notarialnej w sprawach o przyjęcie na aplikację notarialną. Skoro bowiem zostało wykazane, że w pewnych sytuacjach prawnych organy samorządu notarialnego występują jako organy administracji publicznej /kolegialne/, to pozostaje do rozważenia, co jest przedmiotem ich rozstrzygnięcia w zakresie przyjmowania na aplikację notarialną.
Niewątpliwie przyjęcie na aplikację notarialną, ewentualnie odmowa takiego przyjęcia w wyniku otwartego konkursu, stanowi indywidualny akt administracyjny zewnętrzny organu samorządu notarialnego, mający charakter działania jednostronnego i władczego, skierowanego na wywołanie konkretnych, indywidualnie oznaczonych skutków prawnych.
Odmowa przyjęcia na aplikację notarialną posiada wobec adresata moc obowiązującą, oczywiście powstała ona przy współuczestnictwie jej adresata /strony/. Podejmując zaskarżoną uchwałę, rada izby notarialnej działała jako organ administracyjny przez dokonanie konkretyzacji prawa. Ta konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby i w określonym stanie faktycznym winna być traktowana jako przejaw woli tego organu dotyczący powstania określonych stosunków prawnych.
Uchwała samorządu notarialnego w sprawie przyjęcia na aplikację notarialną jest niewątpliwie oświadczeniem woli kompetentnego organu administracyjnego, podjętym w wyniku zastosowania prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego /wyników postępowania konkursowego/ w trybie, formie uregulowanej prawem procesowym, zakomunikowanym stronie w celu wywołania skutku prawnego w sferze stosunku materialnoprawnego /por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 1996, str. 441/.
Akt administracyjny indywidualny, wydawany w procesowej formie decyzji, wyznacza zakres stosowania przepisów Kpa stosownie do brzmienia art. 1 par. 1 pkt 1 i 2 Kpa.
W przepisach prawnych akt administracyjny indywidualny jest nazywany różnie: decyzją, orzeczeniem, zarządzeniem, zezwoleniem, koncesją, nakazem, przydziałem, zgodą, nominacją, mianowaniem, powołaniem na stanowisko, uchwałą. Organy kolegialne funkcje orzekania w sprawie administracyjnej indywidualnej wykonują przez podejmowanie uchwał. Tylko bowiem w tej formie może być wyrażone stanowisko wieloosobowego organu, stanowiące o załatwieniu sprawy.
Uchwała podjęta w zakresie spraw, o których stanowi art. 1 par. 2 pkt 2 Kpa, jest decyzją administracyjną.
Zarzut organów samorządu notarialnego, że uchwała w sprawie przyjęcia na aplikację notarialną konkretnego kandydata nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i nie maj ą do niej zastosowania przepisy dotyczące odwołania czy też zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest pozbawiony argumentów prawnych. Jedynym argumentem według organów samorządu notarialnego jest brak normy prawa materialnego przewidującej formę decyzji administracyjnej w zakresie przyjmowania na aplikację i prawa do odwołania od tego rodzaju uchwały w tym przedmiocie do innego organu.
Zdaniem bowiem organów samorządu notarialnego, w ramach nadzoru nad notariatem jedynie Minister Sprawiedliwości może zaskarżyć do Sądu Najwyższego sprzeczną z prawem uchwałę organu, a to stosownie do przepisu art. 47 par. 1 ustawy - Prawo o notariacie, z czego już korzystał względem uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia 3 lipca 1996 r. w sprawie przyjęcia na aplikację notarialną w Izbie Notarialnej w W. w 1996 r. Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 4 lutego 1997 r. III SZ 6/96 /OSNAPU 1997 nr 22 poz. 450/ oddalił skargę Ministra Sprawiedliwości na powyższą uchwałę, stwierdzając, że ustanowiony przez Ministra Sprawiedliwości tryb przeprowadzania konkursu na aplikantów notarialnych pozostawia pewne uznanie organom samorządu notarialnego zarówno co do warunków, jak i co do postępowania, a także co do ocen wyników konkursu.
Powyżej przedstawiona kontrola Ministra Sprawiedliwości i Sądu Najwyższego sprawowana nad uchwałami samorządu notarialnego na podstawie art. 47 par. 1 prawa o notariacie w żadnym stopniu nie może wykluczać kontroli sądowoadministracyjnej indywidualnych uchwał samorządu notarialnego - stanowiących decyzje administracyjne w rozumieniu przepisów art. 1 par. 2 Kpa w związku z art. 104 par. 1 i 2 Kpa.
Kontrola legalności uchwał samorządu notarialnego wykonywana przez Ministra Sprawiedliwości w trybie art. 47 par. 1 ustawy - Prawo o notariacie, przede wszystkim z punktu widzenia interesu publicznego i społecznego, dotyczy uchwał o charakterze ogólnym i w żadnym stopniu nie jest zagwarantowaniem konstytucyjnego prawa do sądu indywidualnej osobie, która uważa, że jej prawa zostały naruszone. Zgodnie bowiem z treścią art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.
Zarzut organów samorządu notarialnego, że jedynym środkiem prawnym ochrony interesów kandydata na aplikanta notarialnego jest wyłącznie realizacja uprawnień kontrolnych przez Ministra Sprawiedliwości w trybie art. 47 par. 1 ustawy - Prawo o notariacie, należało uznać za całkowicie chybiony, gdyż nie wynika to absolutnie z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, gdyby nawet ustawa ta zawierała takie rozwiązanie prawne zabraniające zainteresowanemu dochodzenia naruszonych praw na drodze sądowej, to byłaby ona sprzeczna z Konstytucją /art. 77 ust. 2 Konstytucji RP/.
Należy w tym miejscu podkreślić, że również Konstytucja gwarantuje stronie prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa /art. 78 Konstytucji RP/.
Z powyższego przepisu Konstytucji wynika zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która została potwierdzona w przepisie art. 15 Kpa i art. 127 par. 1 i 2 Kpa.
W świetle powołanych wyżej przepisów Konstytucji RP i kodeksu postępowania administracyjnego, w zgodzie z bogatym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego oraz dorobkiem doktryny prawa administracyjnego, nie ma żadnych racjonalnych powodów potraktowania postępowania o przyjęcie na aplikację notarialną prowadzonego przez organy samorządu notarialnego inaczej niż postępowania administracyjnego dwuinstancyjnego /organ I instancji - rada izby notarialnej, organ II instancji - Krajowa Rada Notarialna/, prowadzonego w ramach przepisów kodeksu postępowania. administracyjnego, podobnie, jak postępowanie o przyjęcie na aplikację radcowską czy też aplikację adwokacką.
Nakazują takie potraktowanie postępowania o przyjęcie na aplikację notarialną nie tylko reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej, ale również wykładnia semantyczna przepisów ustawy - Prawo o notariacie, a w szczególności art. 71 par. 1, 2 i 3 oraz par. 7 i par. 8 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie określenia szczegółowego trybu przeprowadzania konkursu dla kandydatów na aplikantów notarialnych /M.P. nr 17 poz. 114/. Z tych ostatnich przepisów wynika bowiem, że to nie komisja konkursowa rozstrzyga o przyjęciu na aplikację, tylko Rada Izby Notarialnej i to ona zawiadamia kandydatów o wyniku rozstrzygnięcia.
Niewątpliwie również przyjęcie na aplikację notarialną nie następuje poprzez zatrudnienie, czyli w drodze cywilnoprawnej, gdyż zatrudnienie aplikanta jest czynnością wtórną w stosunku do wcześniejszej decyzji o przyjęciu na aplikację. Z takim tokiem postępowania i interpretacją przepisów zgadzają się również organy samorządu notarialnego, stosując zasadę przyjmowania na aplikację notarialną w drodze uchwał organów samorządu notarialnego - rad izb notarialnych. Brak precyzyjnej regulacji powyższej procedury przyjmowania na aplikację w ustawie - Prawo o notariacie i przepisach wykonawczych, a w szczególności odnośnie do przysługujących stronie środków odwoławczych, w przeciwieństwie do ustaw regulujących dostęp do innych zawodów prawniczych poprzez aplikację /ustawa z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze - Dz.U. nr 16 poz. 124 ze zm., ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - Dz.U. nr 19 poz. 145/ nie oznacza, że istnieją podstawy do odmiennego potraktowania charakteru prawnego rozstrzygnięcia o przyjęciu na aplikację notarialną.
Reasumując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej w W. z dnia 11 września 1998 r. o odrzuceniu odwołania Adama P. na uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. o nieprzyjęciu go na aplikację notarialną podjęta została z naruszeniem prawa - przepisów art. 134, art. 138 par. 1 i 2 i art. 127 par. 1 i par. 2 i art. 15 Kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia /art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Krajowa Rada Notarialna miała bowiem obowiązek rozpatrzyć odwołanie Adama P. od uchwały Rady Izby Notarialnej w W. o nieprzyjęciu go na aplikację notarialną, ustosunkować się merytorycznie do jego zarzutów i podjąć uchwałę na podstawie art. 138 par. 1 i 2 Kpa. Sama zresztą KRN w uzasadnieniu swojej uchwały przyznała, że o przyjęciu na aplikację notarialną decyduje rada właściwej izby notarialnej, a następnie stwierdza, że od tej uchwały osobie zainteresowanej nie przysługuje odwołanie w trybie przepisów Kpa, gdyż brak jest wyraźnej regulacji w tym przedmiocie w ustawie - Prawo o notariacie /tak, jak to zostało uczynione w innych pragmatykach zawodów prawniczych/.
Błąd takiego rozumowania organów samorządu notarialnego został wykazany wyżej, a prawo do składania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i prawo do zaskarżania ostatecznej decyzji administracyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z tych wszystkich powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, a w szczególności art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy.
Na tym etapie postępowania sąd nie może zająć stanowiska odnośnie do prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego i zgodności decyzji o odmowie przyjęcia skarżącego na aplikację notarialną z prawem, gdyż sprawa w tym zakresie musi być rozpatrzona przez organ odwoławczy - Krajową Radę Notarialną i dopiero jej uchwała, podjęta na podstawie przepisów art. 138 par. 1 pkt 1 lub pkt 2, ewentualnie art. 138 par. 2 Kpa, będzie podlegała kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku ponownego zaskarżenia jej przez stronę. Dlatego też nie zachodziła obecnie potrzeba ustosunkowania się przez sąd do całego szeregu zarzutów skarżącego dotyczących postępowania konkursowego i naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego przy wydaniu decyzji odmawiającej przyjęcia go na aplikację notarialną.
Należałoby jedynie zwrócić uwagę na zarzut udziału w składzie Krajowej Rady Notarialnej, podejmującej zaskarżoną uchwałę Nr 19/98, osoby wiceprezesa KRN Leszka Z., który brał udział w postępowaniu kwalifikacyjnym przed organem I instancji - Radą Izby Notarialnej w W., a konkretnie w komisji konkursowej przeprowadzającej konkurs na aplikację notarialną w Izbie Notarialnej w W. w 1998 r. /art. 27 par. 1 w związku z art. 24 par. 1 pkt 5 Kpa/.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kraj owa Rada Notarialna uwzględni poglądy prawne wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny powyżej, a przede wszystkim nie będzie kwestionowała uprawnień kandydata na aplikanta notarialnego do wniesienia odwołania na uchwałę rady izby notarialnej odmawiającej przyjęcia go na aplikację notarialną oraz swoich uprawnień jako organu wyższego stopnia do rozpatrzenia tego odwołania w trybie i na podstawie przepisów art. 127 par. 1 i 2 i art. 138 par. 1 pkt 3 i par. 2 Kpa.
Organ odwoławczy dokona oceny całokształtu okoliczności sprawy /w tym sposobu przeprowadzenia postępowania konkursowego/ i ustosunkuje się merytorycznie do zarzutów skarżącego i dopiero wówczas orzeknie, czy kwestionowana uchwała Rady Izby Notarialnej w W., odmawiająca przyjęcia skarżącego na aplikację notarialną, winna być utrzymana w mocy, czy też uchylona w zaskarżonej części i jakie powinno zapaść ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie.
Z tych wszystkich przyczyn należało uchylić zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.