Uzasadnienie
Mariusz P., będąc zastępcą naczelnika wydziału w Delegaturze Urzędu Ochrony Państwa w (...), otrzymywał 560 zł dodatku służbowego. Decyzją /rozkazem personalnym/ z dnia 2 czerwca 1998 r., wydaną na podstawie art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180 ze zm./ i par. 4 ust. 3 zarządzenia Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 17 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania przez funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa dodatków do uposażenia oraz ich wysokości /M.P. nr 69 poz. 686/, Szef UOP ustalił Mariuszowi P. z dniem 1 czerwca 1998r. dodatek służbowy w wysokości 10 zł. W uzasadnieniu podał, że Mariusz P., po przeniesieniu w dniu 20 kwietnia 1998 r. do czasowego pełnienia służby w (...), faktycznie przestał wykonywać obowiązki zastępcy naczelnika wydziału, a obecna jego postawa /przebywanie na zwolnieniu lekarskim/ i brak zaangażowania w realizację powierzonych zadań oraz motywacji do dalszej służby w UOP uzasadniają skorygowanie kwoty dodatku służbowego.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa Szef UOP decyzją z dnia 15 września 1998 r. utrzymał w mocy swoją decyzję i wcześniejsze uzasadnienie, ale uzupełnił je informacją, że Mariusz P został negatywnie oceniony przez przełożonych, natomiast w ramach posiadanych uprawnień przełożony funkcjonariusza UOP decyduje o wysokości dodatku służbowego w ramach przesłanek zawartych w par. 4 ust. 3 wymienionego zarządzenia.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Mariusz P wniósł o uchylenie decyzji Szefa UOP wydanych z naruszeniem art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy oraz par. 4 i 7 zarządzenia. W liczącej 9 stron skardze wymienił przykłady wyróżniania go awansem i podziękowaniami za wyniki w służbie oraz omówił sposób wykonania zadań powierzonych mu w ramach przeniesienia do (...). W drugim dniu zwolnienia lekarskiego /nie chorował od 1995 r./ Szef Delegatury UOP wystąpił o odwołanie go z (...) i po kilku dniach faktycznie pozbawiono go dodatku służbowego, który stanowił 1/4 uposażenia. Zdaniem skarżącego, były to konsekwencje odmowy złożenia przez niego raportu o zwolnienie ze służby, której poświęcił 12 lat życia.
Z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji Szef UOP wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 91 ust. 3 z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180 ze zm./ w par. 4 zarządzenia Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 17 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania przez funkcjonariuszy Urzędu Ochrony Państwa /M.P. nr 69 poz. 686/ zawarto następujące przepisy:
"1. Funkcjonariuszom przysługuje dodatek służbowy.
- 2. Wysokość dodatku nie może przekroczyć kwoty stanowiącej 50 proc. otrzymywanego uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień.
- 3. Wysokość przyznanego dodatku jest uzależniona od ceny wyników uzyskiwanych w służbie, ze szczególnym uwzględnieniem charakteru i zakresu wykonywanych zadań oraz rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych.
- 4. W przypadku sprawowania przez funkcjonariusza opieki nad psem służbowym dodatek zwiększa się o kwotę stanowiącą 10 proc. najniższego uposażenia."
Według tej regulacji funkcjonariusze UOP mają prawo do dodatku służbowego w wysokości uzależnionej od wyników uzyskiwanych w służbie, ze szczególnym uwzględnieniem podanych tu okoliczności: charakteru i zakresu wykonywanych zadań i posiadanych kwalifikacji zawodowych, nie więcej niż 50 proc. uposażenia zasadniczego i dodatku za stopień. Jest to wiec uprawnienie każdego funkcjonariusza UOP do otrzymywania liczącej się pozycji w jego ogólnym uposażeniu. Powiązanie wysokości dodatku służbowego z oceną funkcjonariusza, dokonywana według powyższych kryteriów, jest znaną w doktrynie i orzecznictwie konstrukcją uznania administracyjnego; prawidłowość jej stosowania podlega ocenie przez organ wyższego stopnia i sąd administracyjny.
W uzasadnieniu obu decyzji nie wskazano okoliczności ani dowodów przemawiających za koniecznością obniżenia skarżącemu dodatku służbowego z dotychczasowej kwoty 560 zł na 10 zł, co w zasadzie jest równoznaczne z nieznanym tej ustawie i przepisom zarządzenia pozbawienia funkcjonariusza UOP prawa do tego dodatku. O jego wysokości decyduje ocena charakteru i zakresu zadań /elementy podlegające zmianom/ oraz rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych /elementy stosunkowo stabilne/. Przy tak rozdzielonych w par. 4 zarządzenia kryteriach nawet udokumentowana negatywna ocena wykonania powierzonych zadań nie może pozbawić funkcjonariusza UOP stosownej kwoty dodatku, przypadającej mu z tytułu posiadanych kwalifikacji zawodowych. W decyzjach nie uwzględniono wpływu tych kryteriów na wysokość dodatku.
Według sądu wadliwie również oceniono w decyzjach przebywanie skarżącego na zwolnieniu lekarskim i zaprzestanie wykonywania przez niego obowiązków zastępcy naczelnika wydziału jako okoliczności przemawiające za tak drastycznym zmniejszeniem kwoty dodatku służbowego. Skarżący zachorował dnia 25 maja 1998 r. i niezrozumiałe było wykorzystanie przeciwko niemu tego faktu już w dniu 2 czerwca tego roku w decyzji, nawet gdyby pominąć ochronę, jakiej podlegał z tytułu krótkotrwałej niezdolności do służby z powodu choroby. Jeśli się weźmie pod uwagę kryteria wpływające na wysokość dodatku służbowego, błędnie wyeksponowano zaniechanie wykonywania przez skarżącego obowiązków zastępcy naczelnika wydziału wskutek przeniesienia go do (...). Dodatek ten nie przysługuje jedynie osobom na stanowiskach kierowniczych, a ponadto nie ma żadnego wywodu porównującego charakter i rangę zadań powierzonych skarżącemu do wykonywania w (...) w stosunku do zadań wykonywanych poprzednio w (...).
Na rozprawie sądowej pełnomocnik Szefa UOP wyjaśnił, że poza rozkazami obniżającymi wysokość dodatku służbowego nie sporządza się innych dokumentów ani materiałów związanych z oceną dokonywaną przez przełożonych funkcjonariusza, a poprzedzającą wydanie tych rozkazów, co wynika ze swoistego charakteru UOP. Według sądu jest to postępowanie sprzeczne z istotą sądowej kontroli przestrzegania prawa przez organy administracji publicznej. Przede wszystkim art. 107 par. 5 Kpa, w brzmieniu nadanym przez art. 51 ustawy z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. nr 27 poz. 111/, dopuszcza możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia decyzji ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny, jeżeli tak stanowiły przepisy dotychczasowe. Takie odstępstwa mogą być wprowadzone w późniejszych ustawach; ustawa o Urzędzie Ochrony Państwa ich nie zawiera.
Artykuł 74 Kpa dopuszcza możliwość wyłączenia dostępu strony do akt sprawy /ich części/ ze względu na ważny interes państwowy i przewiduje dla takiej sytuacji odpowiednie postępowanie instancyjne i sądowe. Nie ma natomiast trybu odmawiania sądowi administracyjnemu dostępu do takiego rodzaju akt, niedostępnych dla strony, gdyż w przeciwnym razie nie byłoby możliwe dokonywanie przez sąd oceny legalności kwestionowanych aktów wydawanych przez organy administracji publicznej.
W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r. OPS 1/98, podjętej w rodzajowo podobnej sprawie, sentencja ma następujące brzmienie:
"1. Na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ organ Policji może odstąpić od uzasadnienia postanowienia w przedmiocie opinii w sprawie wydania cudzoziemcowi karty stałego pobytu.
2.Odstąpienie przez organ Policji, na podstawie wymienionego w pkt 1 uchwały przepisu, od uzasadnienia postanowienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa nie ogranicza kompetencji Sądu do badania wszystkich okoliczności, które mają znaczenie dla kontroli legalności zaskarżonego aktu".
W uzasadnieniu uchwały szeroko nawiązano również do przepisów prawa międzynarodowego stosowanych bezpośrednio po wejściu w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i orzecznictwa organów międzynarodowych, w których świetle pogląd sformułowany w pkt 2 wymienionej uchwały jest w pełni uzasadniony.
Z powyższych względów na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.