Uzasadnienie
Decyzją z dnia 23 czerwca 1983 r. Naczelnik Gminy B. wymierzył Jerzemu O. i jego matce opłatę w wysokości 187.200 zł za odłogowanie w roku gospodarczym 1982/83 gruntów rolnych o powierzchni 12,15 ha, będących w ich posiadaniu.
W dniu 30 maja 1984 r. Naczelnik wymierzył Jerzemu O., jako właścicielowi gruntów o identycznej powierzchni, dodatkową opłatę 187.200 zł za pierwszy rok i podwojoną - w wysokości 374 400 zł - za drugi rok odłogowania i decyzję tę dwukrotnie później zmieniał postanowieniami o sprostowaniu błędów rachunkowych /odpowiednio na 462.600 zł i 455.000 zł/.
W podaniu o wznowienie postępowania w tej sprawie Jerzy O. zarzucił Naczelnikowi błędne ustalenie powierzchni gruntów niewłaściwie użytkowanych rolniczo i pominięcie przyczyn, które utrudniały mu prowadzenie gospodarstwa. Podkreślił, że wskutek sprawowania opieki nad obłożnie chorą matką i kłopotów z własnym zdrowiem /choroba kręgosłupa/, a także zajmowania mu dochodów z gospodarstwa na poczet spłaty zadłużenia i odmowy udzielenia kredytu przez bank nie mógł obsiać w 1983 r. 6 ha gruntów. Poinformował również o założeniu pastwiska na 4,5 ha gruntów ornych i wydzierżawieniu sąsiadowi łąki za pomoc w prowadzeniu gospodarstwa oraz wniósł o wyłączenie z prowadzenia tej sprawy naczelnika i jednego z pracowników urzędu z powodu braku zaufania do ich bezstronności.
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w T. nie uwzględnił wniosku o wyłączenie tych osób, ale wznowił postępowanie i wstrzymał wykonanie decyzji naczelnika. Po przeprowadzeniu oględzin okazało się, że ustalenie dotyczące sposobu użytkowania gruntów były wadliwe. W konsekwencji naczelnik w dniu 25 lutego 1985 r. uchylił swoje decyzje, ograniczył powierzchnię gruntów uznanych za odłogowane do 6,13 ha w pierwszym i 6,37 ha w drugim roku gospodarczym oraz zastosował podwójną wysokość opłaty za każdy rok ich odłogowania /odpowiednio 189.100 zł i 240.660 zł łącznie w wysokości 429.760 zł/.
W dniu 22 maja 1985 r. Jerzy O. wystąpił do Dyrektora Wydziału o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji naczelnika i uzasadnił to błędną informacją uzyskaną w urzędzie gminy o zasadzie wymierzania opłat za odłogowanie gruntów bez względu na przyczynę występowania odłogów. Wyjaśnił, że dopiero w dniu 20 maja 1985 r. udało mu się wypożyczyć ustawę z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, która przewiduje zupełnie inne rozwiązania, niż to wynika z informacji przekazanych mu w urzędzie.
Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w T. oraz Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej odmówili Jerzemu O. przywrócenia terminu, ponieważ w decyzji naczelnika zamieszczone było pouczenie o możliwości odwołania się od niej w terminie 14 dni.
W tej sytuacji Jerzy O. wystąpił do dyrektora wydziału o stwierdzenie nieważności decyzji naczelnika jako rażąco naruszającej art. 42 ust. 6 wymienionej ustawy. Przepis ten nie dopuszcza możliwości wymierzania opłat, jeżeli odłogowanie jest następstwem wypadków losowych lub innych okoliczności niezależnych od właściciela. Jego zdaniem, powody przedstawione we wniosku o wznowienie postępowania mieszczą się w ramach tego przepisu. Dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego w T. decyzją z dnia 31 stycznia 1986 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia 25 lutego 1985 r. z uzasadnieniem, że "Analizując zarzut braku ustaleń w przedmiocie przyczyn odłogowania tutejszy Organ stwierdza, iż Naczelnik Gminy B. jednoznacznie rozstrzygnął tę kwestię, ustalając kary za odłogowanie. Słusznie uznał, że brak środków finansowych /zadłużenie/ nie są to okoliczności wykluczające naliczanie kar z tytułu odłogowania, o których mowa w art. 42 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych".
W odwołaniu od tej decyzji Jerzy O. przedstawił utrudnienia w prowadzeniu gospodarstwa, stwarzane od 1977 r. przez Urząd Gminy B. w celu jego przejęcia na własność Skarbu Państwa i następnie sprzedaży już uzgodnionym nabywcom spośród miejscowych rolników. W jego ocenie, wymierzone mu wysokie opłaty za odłogowanie gruntów zmierzają do obciążenia gospodarstwa zadłużeniami po to, aby państwo mogło stać się jego właścicielem. Przytoczył ponownie okoliczności utrudniające mu właściwe zagospodarowanie gruntów i zakwestionował możliwość uznania jego gruntów za odłogi, albowiem z wydawnictw encyklopedycznych wynika, że odłogami są pola nie uprawione i nie obsiewane co najmniej od dwóch lat, natomiast ustalona przez Ministra norma branżowa uważa za odłóg grunt orny nie uprawiany co najmniej od roku /Dziennik Normalizacji i Miar z 1975 nr 9/. Do odwołania załączył 20 rachunków za usługi Spółdzielni Kółek Rolniczych /uprawa gruntów, omłoty, koszenie trawy/ w latach 1983 -1984 na sumę 69.585 zł dla poparcia jego twierdzeń o uprawianiu gruntów.
Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej nie uwzględnił odwołania i utrzymał w mocy decyzję organu stopnia wojewódzkiego, podkreślając, że Jerzy O. nie przedstawił dowodów na przeprowadzenie siewu, pielęgnację roślin i zbioru plonów oraz usprawiedliwiających jego winę w stwierdzonym stanie zagospodarowania gruntów.
W skardze do Naczelnego Sadu Administracyjnego Jerzy O. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o stwierdzenie nieważności decyzji naczelnika gminy z dnia 25 lutego 1985 r. z przyczyn wskazanych w dotychczasowych wystąpieniach.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, ponieważ skarżący naruszył art. 23 ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy, zobowiązujący właściciela gruntów do rolniczego ich wykorzystania, a celem decyzji wydanych przez naczelnika było przymuszenie Jerzego O. do wykonania tego obowiązku. Zwrócono jednocześnie uwagę, że w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy odłogowanie jest utrzymywaniem gruntów rolnych w stanie bezprodukcyjnym.
Biorący udział w rozprawie prokurator wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W razie powstania podejrzeń, że decyzja administracyjna zawiera jedną z wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa należy wszcząć z urzędu lub na żądanie strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji musi odnosić się do rozstrzygnięć, w których oczywiście brak jest nieprawidłowości wskazanych w art. 156 par. 1 Kpa.
W rozpoznawanej sprawie ujawnił się szereg nieprawidłowości kwalifikujących się do grupy rażącego naruszenia prawa /art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa/. Przede wszystkim organy administracji państwowej nie zwróciły uwagi na podstawowe różnice między istotą i trybem wymuszenia od właściciela ustawowego obowiązku rolniczego wykorzystania gruntów a istotą odłogów i środków stosowanych do ich likwidacji. Stosownie do art. 40 ust. 1 omawianej ustawy, w razie niewykonania przez właściciela obowiązku rolniczego wykorzystania gruntów naczelnik stosuje przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Oznacza to możliwość nałożenia na właściciela gruntów grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego na jego koszt czynności wchodzących do zakresu rolniczego wykorzystania gruntów, czyli posłużenia się środkami przewidzianymi tylko w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. nr 24 poz. 187 ze zm./ Przykładami obowiązków właściciela w rozumieniu art. 23 ust. 1 pkt ` omawianej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. mogą być: dokonywanie pielęgnacji użytków rolnych w odpowiednich porach roku, siew, nawożenie gleby, zbieranie plonów itp.
Zupełnie inne środki są przewidziane w art. 42 tej ustawy w razie stwierdzenia występowania odłogów. Nie stosuje się tu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, lecz opłatę pieniężną, uzależnioną od jakości gleby, z możliwością jej ponawiania w podwójnej wysokości w razie upływu terminu do likwidacji odłogów oraz ich utrzymywania się w następnych latach. Wobec braku w tej ustawie określenia pojęcia odłogów, należy je przyjmować w znaczeniu spotykanym w pokrewnych dziedzinach wiedzy. W "Wielkiej encyklopedii powszechnej" /Warszawa 1966, tom 8, str. 142/ przez odłóg rozumie się "pole nie uprawiane i nie obsiewane przez szereg lat".
Z kolei w "Encyklopedii ekonomiczno-rolniczej" /Warszawa 1984, str. 484/ to pojęcie oznacza "pola nie uprawiane i nie obsiewane od co najmniej dwóch lat". Wreszcie wskazana przez skarżącego norma branżowa określa odłóg jako grunt orny nie uprawiany co najmniej od roku. Z obu encyklopedii i normy branżowej nasuwa się wniosek, że sam fakt uprawiania gruntów, nawet bez siewów, pozbawia je cech odłogu.
Stosownie do wcześniejszych uwag należy przyjąć, że w razie przerwania normalnego cyklu produkcji rolnej /poczynając od orki i kończąc na zbiorach/ w stosunku do właściciela gruntów, które nie są odłogami, można tylko stosować środki przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Skarżący udokumentował przeprowadzenie w latach 1983-1984 prac polowych na gruntach ornych nie zamienionych na pastwiska. Fakt ten wymaga od organów administracji państwowej ponownej analizy przy uwzględnieniu istoty odłogów, czego nie zawierała żadna z dotychczasowych decyzji naczelnika, dyrektora i ministra.
W dotychczasowym postępowaniu żaden z organów nie zwrócił poza tym uwagi na warunek dopuszczalności wymierzenia podwojonej opłaty za występowanie odłogów dopiero po upływie roku od zastosowania opłaty w podstawowej wysokości /art. 42 ust. 5 omawianej ustawy/. Tymczasem po wznowieniu postępowania uchylono dwie pierwsze decyzje naczelnika i jednocześnie nową decyzją wymierzono opłatę podstawową i podwójną, mimo że rozstrzygnięcie to mogło - co do zasady - obejmować tylko sankcję za pierwszy rok odłogowania gruntów. Poza tym w ocenie sądu podwojona opłata za drugi rok odłogowania gruntów jest kwalifikowanym środkiem bez możliwości uzupełniającego stosowania go do pierwszego roku występowania odłogów, jeśli taka opłata została już wymierzona w podstawowej wysokości przed rokiem. Skarżącemu faktycznie wymierzono podwojoną opłatę za oba lata.
Wreszcie organy administracji państwowej nie rozważyły wpływu różnych okoliczności /choroba matki skarżącego i potrzeba opiekowania się nią, stan zdrowia skarżącego, zajmowanie dochodów z gospodarstwa na spłatę zadłużeń i wstrzymanie kredytów bankowych/ na normalne funkcjonowanie gospodarstwa. Każda z nich oddzielnie oceniana nie mogła być należytym usprawiedliwieniem skarżącego, ich zbieg jednak powinien być rozważany jako okoliczności niezależne od rolnika w rozumieniu art. 42 ust. 6 omawianej ustawy. Trudno przecież przyjąć, że skarżący celowo wydatkował znaczne kwoty na prace polowe i bez ważnego powodu przerywał normalny cykl produkcyjny we własnym gospodarstwie.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa oraz art. 208 Kpa orzekł, jak w sentencji.
W konsekwencji wyroku wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy B. ponownie rozpozna organ stopnia wojewódzkiego.