Uzasadnienie
Postanowieniem z 30 marca 2001 r. (...) wydanym na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Zbigniewa J. /skarżący/, Minister Transportu i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy postanowienie Wojewody P. (...) z 12 lutego 2001 r. odmawiające zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z ewidencji egzaminatorów za naruszenie zasad egzaminowania podczas przeprowadzania 26 lipca 2000 r. egzaminu praktycznego na kategorię "B" prawa jazdy Tomasza S. /par. 12 ust. 3 pkt 2 instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych stanowiącej załącznik nr 8 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 18 maja 1998 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów - Dz.U. nr 72 poz. 462 ze zm./.
Z akt sprawy wynika, że 8 grudnia 2000 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie skreślenia skarżącego z ewidencji egzaminatorów za naruszenie zasad egzaminowania podczas przeprowadzania 26 lipca 2000 r. egzaminu praktycznego na kategorię "B" prawa jazdy.
W trakcie rozprawy administracyjnej 29 stycznia 2001 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie toczącego się postępowania do czasu zakończenia ustaleń przez Zarząd Województwa P. dotyczących zgodności z prawem przepisów zarządzenia (...) Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w R. z 28 czerwca 2000 r. w sprawie obiegu dokumentów związanych z egzaminowaniem kandydatów na kierowców i kierowców.
Postanowieniem z 12 lutego 2001 r. Wojewoda P. odmówił zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu podkreślił, że zgodnie z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa organ administracji państwowej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek:
1/ postępowanie administracyjne jest w toku, 2/ rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3/ zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Zdaniem Wojewody w tej sprawie nie jest spełniona druga z tych przesłanek. Przedmiotem wszczętego 8 grudnia 2000 r. postępowania jest skreślenie skarżącego z ewidencji egzaminatorów za naruszenie zasad egzaminowania podczas przeprowadzania 26 lipca 2000 r. egzaminu praktycznego na kategorię "B" prawa jazdy /par. 12 ust. 3 pkt 2 instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych/. Wobec tego, że skarżący przeprowadził 26 lipca 2000 r. jedynie część praktyczną egzaminu państwowego na kategorię "B" prawa jazdy, przepisy zarządzenia (...) Dyrektora WORD w R. z 28 czerwca 2000 r. nie mają znaczenia prawnego dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy, gdyż brak jest związku przyczynowego pomiędzy postanowieniami zawartymi w tym zarządzeniu, a naruszeniem przez skarżącego zasad egzaminowania określonych w par. 12 ust. 3 pkt 2 instrukcji. Wydanie zatem przez Wojewodę P. orzeczenia merytorycznego w tej sprawie nie jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy organ zgodności zarządzenia (...) Dyrektora WORD w R. z 28 czerwca 2000 r. z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.
Wojewoda podkreślił ponadto, że 5 lutego 2001 r., w związku ze zgłoszonym wnioskiem skarżącego o zawieszenie toczącego się postępowania, wpłynęło pismo Dyrektora WORD w R., w którym wnosi on o dalsze prowadzenie postępowania ze względu na brak przesłanek uzasadniających jego zawieszenie.
Skarżący 19 lutego 2001 r. złożył zażalenie na postanowienie w sprawie odmowy zawieszenia postępowania, wnosząc o uchylenie go i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślił, że odmowa zawieszenia postępowania ze względu na brak związku przyczynowego jest nieprawidłowa. Zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie jego wniosku skierowanego do Marszałka Województwa P. o zbadanie zgodności z prawem zarządzenia (...) Dyrektora WORD w R. z 28 czerwca 2000 r. w sprawie obiegu dokumentów związanych z egzaminowaniem kandydatów na kierowców. Wojewoda stwierdził, że zarządzenie to dotyczy jedynie egzaminów teoretycznych, a nie praktycznych, które przeprowadzał skarżący. Tymczasem zarządzenie dotyczy także egzaminów praktycznych. Wynika to wyraźnie z par. 1 ust. 6 zarządzenia, zgodnie z którym "po zakończonym egzaminie praktycznym egzaminator uzupełnia listę o wpis wyniku egzaminu praktycznego oraz wypełnia dokumenty osób egzaminowanych znajdujące się w Dziale Obsługi Klienta". Zarządzenie reguluje zatem również zasady obiegu dokumentów przy egzaminie praktycznym.
Skarżący podtrzymał wniosek o zawieszenie postępowania do czasu dokonania przez właściwy organ jednoznacznej oceny zgodności zarządzenia z prawem. Podkreślił, że jako pracownik WORD był zobowiązany wypełniać polecenia i zalecenia przełożonych, w tym także stosować się do wydanych zarządzeń. Ustalenie, czy zarządzenie było zgodne z prawem oraz zakresu jego stosowania, ma istotne znaczenie dla prowadzonego postępowania o skreślenie skarżącego z listy egzaminatorów. Skarżący podniósł, że skierowane do niego pismo z 1 lutego 2001 r. od Zastępcy Dyrektora Departamentu Gospodarki i Infrastruktury nie stanowi rozstrzygnięcia jego wniosku o zbadanie legalności zarządzenia, gdyż pracownik Urzędu Marszałkowskiego uniknął stwierdzenia, czy zarządzenie jest zgodne z prawem, czy też nie.
Postanowieniem z 30 marca 2001 r. Minister Transportu i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podkreślił, że egzaminator obowiązany jest przestrzegać przepisów powszechnie obowiązujących. W przypadku stwierdzenia niezgodności regulacji wewnętrznych /tj. zarządzenia Dyrektora WORD/ z przepisami rozporządzenia egzaminator powinien zgłosić zastrzeżenia osobom odpowiedzialnym za taki stan rzeczy, nie naruszając przepisów, do których przestrzegania jest obowiązany. Ewentualne stwierdzenie niezgodności przepisów zarządzenia Dyrektora WORD z przepisami rozporządzenia nie będzie miało wpływu na kwalifikację prawną postawionego skarżącemu zarzutu.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa poprzez błędne przyjęcie, że brak jest związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego a zagadnieniem wstępnym, którym jest rozstrzygnięcie Marszałka Województwa P. co do zbadania zgodności z prawem zarządzenia (...) Dyrektora WORD w R. z 28 czerwca 2000 r. w sprawie obiegu dokumentów związanych z egzaminowaniem kandydatów na kierowców. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody P. oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Skarżący podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia mogłoby wynikać, że skarżący jako pracownik WORD nie był zobowiązany do przestrzegania istniejących w jego zakładzie pracy aktów wewnętrznych, a nawet do obowiązków skarżącego należało także badanie zgodności zarządzeń Dyrektora z obowiązującym prawem. Tymczasem zgodnie z kodeksem pracy oraz regulaminem pracy w zakładzie skarżący winien stosować się do przyjętych w zakładzie regulaminów, zarządzeń oraz poleceń kierownictwa zakładu. Zdaniem skarżącego nie do niego należy badanie zgodności z prawem zarządzeń Dyrektora WORD, ponieważ od tego jest właściwy organ. Obowiązkiem skarżącego było stosowanie się do postanowień zarządzenia.
Skarżący podkreślił ponadto, że par. 12 ust. 3 pkt 2 instrukcji przeprowadzania egzaminów państwowych nie określa, kiedy egzaminator wpisuje wyniki egzaminu praktycznego na listę. Pojęcie "po zakończeniu" jest nieostre. Z przepisu tego nie wynika, że wpisanie wyników powinno nastąpić bezpośrednio po egzaminie. Przyjęty w zakładzie na podstawie zarządzenia Dyrektora WORD tryb wypełniania listy zezwalał na wpisanie wyników egzaminu w pomieszczeniach ośrodka. Skarżący uważa, że taka regulacja nie sprzeciwiała się przepisom rozporządzenia, a dla skarżącego i innych egzaminatorów stanowiła podstawę przeprowadzania egzaminu. Minister nie może zatem twierdzić, że zbadanie legalności zarządzenia nie będzie miało wpływu na rozstrzygnięcie sprawy skreślenia skarżącego z ewidencji egzaminatorów. Ponadto, zdaniem skarżącego, rozstrzygnięcie tej sprawy będzie miało duże znaczenie dla oceny ewentualnej winy skarżącego i stopnia przyczynienia się pracodawcy.
W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten jest powołany do badania legalności zaskarżonych decyzji, to jest ich zgodności z przepisami postępowania administracyjnego oraz przepisami prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie, badając zaskarżoną decyzję w tym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.
Skarżący powołując się na art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa domaga się zawieszenia postępowania w sprawie skreślenia z listy egzaminatorów do czasu rozstrzygnięcia kwestii zgodności z prawem przepisów zawartych w zarządzeniu (...) Dyrektora WORD w R. z 28 czerwca 2000 r. w sprawie obiegu dokumentów związanych z egzaminowaniem kandydatów na kierowców i kierowców. Postanowienie utrzymujące w mocy wydane w pierwszej instancji postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania organ drugiej instancji uzasadnił brakiem związku przyczynowego pomiędzy ewentualnym stwierdzeniem niezgodności z prawem przepisów zawartych w zarządzeniu (...) Dyrektora WORD w R. z 28 czerwca 2000 r. w sprawie obiegu dokumentów związanych z egzaminowaniem kandydatów na kierowców i kierowców a naruszeniem przez skarżącego zasad egzaminowania.
W ocenie Sądu stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu jest trafne. Zgodnie z art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z przepisu tego wynika, że przerwanie postępowania i odłożenie decyzji w czasie może odnosić się tylko do takich sytuacji, w których organ rozpatrujący sprawę nie może jej rozstrzygnąć ze względu na pojawienie się zagadnienia wstępnego wymagającego uprzedniego odrębnego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Tymczasem okoliczność, na którą powołuje się skarżący, nie stwarza takiej sytuacji, a zatem nie daje się zakwalifikować jako przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania w sprawie skreślenia skarżącego z listy egzaminatorów ze względu na naruszenie zasad egzaminowania. Wymaga zaznaczenia, że zasady egzaminowania określone są przez przepisy prawa powszechnie obowiązującego.
Na podstawie tych przepisów organy administracji publicznej muszą ocenić, czy skarżący zasady te naruszył. W postępowaniu w sprawie skreślenia z listy egzaminatorów organy administracji publicznej będą oczywiście musiały także rozważyć, jakie znaczenie ma powołanie się skarżącego na działanie w zaufaniu do zarządzenia (...) wydanego przez Dyrektora WORD w R. z 28 czerwca 2000 r.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono jak w sentencji.