Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 5 listopada 1999 r., II SA 1561/99

Sprawa

sprawy ze skargi Starostwa Powiatowego R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody M. (...) w przedmiocie powołania dyrektora szkoły - oddala skargę.

Teza

Ustalenie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły prowadzonej przez powiat należy do kompetencji rady powiatu.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Wojewoda M. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 czerwca 1999 r. stwierdził nieważność par. 4 ust. 1 oraz par. 13 i par. 14 regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły /placówki/ prowadzonej przez Powiat w R. i trybu pracy komisji konkursowej, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Powiatu w R. z dnia 26 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły /placówki/ prowadzonej przez Powiat w R. i trybu pracy komisji konkursowej. W uzasadnieniu podał, że przepis par. 4 ust. 1 regulaminu, dający zarządowi powiatu kompetencje do powołania komisji konkursowej, jest sprzeczny z art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, stanowiącym, że określenie regulaminu przeprowadzenia konkursu i powołanie komisji konkursowej należy do organu prowadzącego szkołę. Zdaniem organu nadzorczego chodzi tu o radę powiatu, a nie o zarząd. Stanowisko takie uzasadnia wykładnia Trybunału Konstytucyjnego, dotycząca podziału takich samych kompetencje w ramach gminy, zawarta w uchwale z dnia 23 marca 1994 r. Trybunał Konstytucyjny przypisał kompetencje do określenia regulaminu i powołania komisji do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły organowi stanowiącemu gminy - radzie, a nie zarządowi. Sprzeczny z prawem jest również par. 13 regulaminu, według którego wszczyna się na nowo procedurę konkursu, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo zachodzą okoliczności uzasadniające unieważnienie konkursu lub po jego rozstrzygnięciu wyjdą na jaw okoliczności dyskwalifikujące kandydata, albo zaistnieją inne przesłanki materialnoprawne uniemożliwiające powierzenie kandydatowi funkcji dyrektora. Przepis art. 36a ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowi bowiem, że jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu przez siebie kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej.

Zarząd powiatu R. zaskarżył to rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody M. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia. Zdaniem zarządu charakter czynności powierzenia stanowiska dyrektora szkoły wskazuje, że kompetencje te należą do zarządu powiatu. Do zarządu jako do organu wykonawczego powiatu, należy w myśl art. 32 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Szkoła jest jednostką organizacyjną powiatu, a powierzanie stanowiska dyrektora szkoły /art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty/ jest powołaniem na stanowisko w rozumieniu Kodeksu pracy. Nie są przy tym zasadne analogie wyprowadzane z wykładni Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącej organów gminy. Ustawa o samorządzie powiatowym nie ma bowiem odpowiednika art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika zasada domniemania kompetencji rady i który pozwala przypisać kompetencje radzie gminy w przypadkach, gdy prawo wyraźnie nie przypisuje określonych kompetencji konkretnemu organowi gminy. Radzie powiatu, jako organowi stanowiącemu i kontrolnemu powiatu nie można zatem na zasadzie domniemania przypisać kompetencji do określenia regulaminu pracy komisji konkursowej. W konkluzji skarżący stwierdza, że organem właściwym do powołania komisji konkursowej i do ustalenia pracy tejże komisji w przypadku szkół prowadzonych przez powiat jest zarząd powiatu.

W odpowiedzi na skargę wojewoda M. wniósł o jej oddalenie. Powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł, że z ustawowych kompetencji zarządu do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie można wyprowadzać wniosków co do jego kompetencji w zakresie określenia regulaminu konkursu i powołania komisji konkursowej, ponieważ są to kompetencje o różnym charakterze. Wspomniana uchwała Trybunału Konstytucyjnego utraciła, co prawda, moc prawną, niemniej jednak pogląd wyrażony przez Trybunał zachowuje swą aktualność w odniesieniu do powiatu, ze względu na podobieństwo pomiędzy gminą a powiatem w zakresie podziału kompetencji pomiędzy organami tych jednostek samorządowych. Ponadto wojewoda M. wskazał na niekonsekwencje stanowiska strony skarżącej; wyrażające się w kwestionowaniu kompetencji rady powiatu do określenia regulaminu konkursu i powołania komisji konkursowej, w sytuacji, gdy Rada Powiatu w R. uchwałą z dnia 26 maja 1999 r. uchwaliła regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrując skargę wyszedł od stwierdzenia, że przewidziane w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ kompetencje organu prowadzącego szkołę do ustalenia regulaminu konkursu i powołania komisji konkursowej w celu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły /art. 36a ust. 5/ nie zostały wprost przypisane żadnemu z organów jednostki samorządowej. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ określa radę powiatu jako organ stanowiący i kontrolny powiatu /art. 9 ust. 1/, jedynie szczegółowo wymieniając jej wyłączne kompetencje. W myśl art. 32 ust. 1 ustawy powiatowej zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa, w szczególności zaś te, które zostały przykładowo wskazane w ust. 2 tego przepisu, m.in. zatrudnia i zwalnia kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Czynności określenia regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły i powołania komisji konkursowej, o których mowa w art. 26a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, nie mieszczą się, zdaniem sądu, w pojęciu zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. Zatrudnienie w rozumieniu tego przepisu może oznaczać jedynie dokonanie czynności nawiązania stosunku pracy. Ustalenie regulaminu konkursu i powołanie komisji konkursowej stanowią w procesie zmierzającym do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły etap wstępny, zasadniczo różniący się charakterem od końcowego aktu powierzenia stanowiska. Nie są to działania wykonawcze, lecz stanowiące zasady wyłaniania kandydata na to stanowisko. Określić regulamin konkursu i powołać komisję konkursową to nic innego, jak rozstrzygnąć o sposobie wyboru kandydata na dyrektora i stworzyć podstawy do jego powołania na stanowisko. Samo powołanie dyrektora szkoły jest rezultatem przeprowadzenia konkursu, stanowi wykonanie rozstrzygnięć o powołaniu komisji konkursowej i sposobie jej działania. Kompetencje przewidziane w art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty należałoby więc przypisać organowi stanowiącemu - radzie powiatu, a nie organowi wykonawczemu - zarządowi. Jest jeszcze jeden ważki argument, przemawiający za takim rozdzieleniem pomiędzy dwa organy jednostki samorządowej, w tym przypadku powiatu, kompetencji w zakresie ustalania reguł wyłaniania kandydata na dyrektora szkoły i wskazywania osób w tym uczestniczących oraz kompetencji do powołania na to stanowisko. Chodzi o zachowanie przez radę możliwości sprawowania kontroli nad zarządem. W myśl art. 32 ust. 3 ustawy powiatowej w realizacji zadań zarząd podlega radzie powiatu. Ta reguła zostałaby złamana, gdyby zarząd powiatu dysponował zarówno prawem określenia zasad przeprowadzania konkursu i powołania komisji konkursowej, jak i prawem powierzenia stanowiska dyrektora szkoły.

Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę fakt, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 marca 1994 r. /W 9/93/ w sprawie wykładni art. 36 ust. 5 ustawy o systemie oświaty została podjęta przy uwzględnieniu innych przesłanek prawnych - przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mającego odpowiednika w ustawie o samorządzie powiatowym. W dodatku straciła moc obowiązującą. Nie stoi to jednak na przeszkodzie, aby podzielić pogląd Trybunału Konstytucyjnego co do tego, że kompetencje do określenia regulaminu konkursu na dyrektora szkoły i powołania komisji konkursowej przynależą do jednego organu i nie mogą być rozdzielone. W rozpatrywanej sprawie Rada Powiatu w R. postąpiła inaczej. Uchwaliła regulamin konkursu na dyrektora szkoły /placówki/, powierzając powołanie komisji konkursowej zarządowi.

Na zakończenie należy dodać, że na rozprawie przed NSA pełnomocnik strony skarżącej ograniczył skargę do żądania uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w części stwierdzającej nieważność par. 4 ust. 1 regulaminu konkursu. Mając na uwadze przedstawione okoliczności skargę uznano za nieuzasadnioną.