Uzasadnienie
Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy nr 2 w W. decyzją nr S/2354/98 z dnia 16 stycznia 1998 r. /znak RUP-9112/ZP-3503/1998/, wydaną na podstawie art. 37j i art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./, orzekł o przyznaniu Krzysztofowi A. "prawa do zasiłku przedemerytalnego z dniem 98.01.10 w wysokości 120 procent kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 24 ust. 1".
W dniu 10 sierpnia 1998 r. Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy nr 2 w W. pismem nr SE-075-131/SM/98 poinformował zainteresowanego, że "w wyniku przeprowadzonej weryfikacji" stwierdził brak przesłanek do zasiłku przedemerytalnego i w związku z tym wstrzymuje jego wypłatę.
W dniu 20 sierpnia 1998 r. Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) wydał decyzję /WO.5240/248/DG/98/, której mocą stwierdził nieważność wspomnianej decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy nr 2 w W. z dnia 16 stycznia 1998 r. W uzasadnieniu decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) stwierdzono, iż decyzja z dnia 16 stycznia 1998 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ zainteresowanemu bowiem bezpodstawnie zaliczono okres zatrudnienia w przedsiębiorstwie "S.", które nie było przedsiębiorstwem państwowym.
Prezes Krajowego Urzędu Pracy nie uwzględnił odwołania Krzysztofa A w tej sprawie i decyzją z dnia 23 września 1998 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) z dnia 20 sierpnia 1998 r. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego stwierdzono, że z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. nr 8 poz. 43 ze zm.; brzmienie po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 maja 1996 r. - Dz.U. nr 63 poz. 292 wynika, iż stosuje się je do pracowników przedsiębiorstw państwowych, spółek powstałych z przekształcenia tych przedsiębiorstw, jednostek organizacyjnych przekazanych organom samorządu terytorialnego oraz jednostek, dla których uprawnienia i obowiązki organu założycielskiego przyjęli wojewodowie lub inne organy państwowe.
Właściwi ministrowie, kierownicy urzędów centralnych oraz centralne związki spółdzielcze zostały zobowiązane do ustalenia w podległych zakładach pracy stanowisk, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach, wymienione w wykazach dodanych do powołanego rozporządzenia. Dla pracowników zatrudnionych w prywatnych zakładach nie ma takich wykazów, a zatem nie ma podstaw do stosowania przepisów omawianego rozporządzenia do pracowników prywatnych zakładów pracy. W związku z powyższym nie można Krzysztofowi A. uznać zatrudnienia w firmie "S." za pracę w szczególnych warunkach. W tej sytuacji decyzja wydana przez Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy nr 2 w W. z dnia 16 stycznia 1998 r., przyznająca zainteresowanemu prawo do zasiłku przedemerytalnego, rażąco naruszała prawo i Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) słusznie stwierdził jej nieważność.
Powyższą decyzję Prezesa Krajowego Urzędu Pracy Krzysztof A. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o jej uchylenie i o uchylenie decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 20 sierpnia 1998 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes Krajowego Urzędu Pracy wniósł o oddalenie skargi, powołując się na argumenty prawne zawarte w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem sprawy jest decyzja Prezesa Krajowego Urzędu Pracy, utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w (...) stwierdzającą w trybie nadzoru nieważność decyzji Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy nr 2 w W. o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego - pod zarzutem rażącego naruszenia przez ten organ art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. W tej sytuacji o zgodności zaskarżonej decyzji /oraz decyzji organu I instancji/ z prawem przesądza okoliczność, czy rozstrzygnięciu Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy nr 2 w W. /z dnia 16 stycznia 1998 r./ można zarzucić rażące naruszenie prawa oraz czy ewentualnie w sprawie tej występuje inna przesłanka określona w art. 156 par. 1 Kpa.
Stosownie do powoływanego art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu zasiłek przedemerytalny przysługuje osobie spełniającej określone w ustawie warunki uzyskania statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku oraz mającej okres uprawniający do emerytury, jeżeli ponadto wykaże się ona okresem uprawniającym do zasiłku wynoszącym dla mężczyzn 30 lat, w tym co najmniej 15 lat wykonywania prac uznanych w przepisach emerytalnych za zatrudnienie w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.
Z treści powołanego przepisu /art. 37j ust. 1 pkt 2/ zatem można wyprowadzić wniosek, że ustawodawca przy określaniu przesłanki nabycia uprawnień do zasiłku przedemerytalnego w związku z pracą w warunkach szkodliwych /szczególnych/ położył nacisk przede wszystkim na charakter tej pracy, nie zaś na inne warunki, jakie w myśl przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267/ oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy musi spełniać pracownik dla uzyskania zaopatrzenia emerytalnego.
Powoływane przez organy orzekające w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. nr 8 poz. 43 ze zm./ zawiera /jako integralną część/ wykazy prac /A i B/, których wykonywanie uprawnia do wcześniejszego wieku emerytalnego. Wykazy te nie zawierają warunku, iż dotyczą jedynie miejsc pracy należących do państwowych zakładów pracy lub innych jednostek wymienionych w par. 1 ust. 3 rozporządzenia. Warunku takiego nie można upatrywać również w treści par. 1 ust. 2 rozporządzenia, ponieważ przepis ten jedynie nakłada na podmioty w nim wymienione obowiązek przyporządkowania stanowisk pracy, ustanowionych w przedsiębiorstwach podległych tym podmiotom, stanowiskom wymienionym w wykazach A i B. Przeciwko ewentualnym ograniczeniom w stosowaniu wykazów A i B do zakładów niepaństwowych i niewymienionych w par. 1 ust. 3 rozporządzenia przemawiałby także par. 1 ust. 1, według którego rozporządzenie stosuje się do pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, wymienione w par. 4 - 15 rozporządzenia oraz w wykazach stanowiących załącznik do rozporządzenia, a więc stosuje się je do pracowników tam wymienionych bez żadnych wyjątków.
Wyjątków tych bowiem nie przewidują ani par. 4 - 15 rozporządzenia, ani - jak wspomniano - wykazy A i B. Przeciwko selektywnemu stosowaniu omawianego rozporządzenia przemawiałby także jego par. 1 ust.
3. Stanowi on bowiem jedynie, że przepisy rozporządzenia stosuje się także do jednostek wymienionych w tym przepisie. Ze zwrotu "także", użytego w omawianym przepisie, nie można wyprowadzać wniosku o ograniczonym zakresie stosowania przepisów rozporządzenia.
Wypada wreszcie podkreślić, że powoływane rozporządzenie zostało wydane na podstawie art. 55 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267 ze zm./, który zobowiązuje Radę Ministrów do określenia rodzajów prac lub stanowisk pracy oraz warunków, na podstawie których określonym osobom przysługuje prawo do emerytury w niższym wieku lub wzrost emerytury bądź renty. Z treści tego przepisu także nie wynika, by zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie osób wykonujących prace uznane za szkodliwe w przedsiębiorstwach innych niż państwowe, spółdzielcze bądź gminne.
W świetle powyższego nie można przyjąć, iż zróżnicowanie obywateli wobec prawa, to jest podział obywateli na uprawnionych do zasiłku przedemerytalnego z tytułu pracy w warunkach szkodliwych w przedsiębiorstwach państwowych i nieuprawnionych do tego zasiłku jedynie ze względu na fakt, że ich praca /także wykonywana w warunkach szkodliwych/ świadczona była w ramach zakładu prywatnego, może być niejako skutkiem refleksowym wykładni przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. nr 8 poz. 43 ze zm./.
Do takiego wniosku prowadzi także analiza art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, według którego obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli oraz nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres określa ustawa. Tak więc gdyby ewentualne zróżnicowanie obywateli w omawianym zakresie było zamiarem ustawodawcy, musiałoby wynikać z wyraźnej normy ustawowej.
W rozpoznawanej sprawie nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie o zakresie obowiązywania w ogóle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. nr 8 poz. 43/. Kwestia ta nie jest istotą rozpoznawanej sprawy. Powyższe wywody natomiast mają wykazać, iż na tle powołanych przepisów pogląd przeciwny wobec stanowiska zajętego przez organy orzekające w niniejszej sprawie daje się należycie /prawnie/ uzasadnić. Jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu stosowania omawianego rozporządzenia odnoszą się przede wszystkim do wykonania ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin i nie powinny mieć bezpośredniego wpływu na istotę materii uregulowanej zupełnie inną ustawą, służącą całkiem innym celom.
Z punktu widzenia istoty rozpoznawanej sprawy należy ponadto podkreślić, iż w postępowaniu administracyjnym obowiązują m.in. zasada stabilności decyzji administracyjnych /art. 110 Kpa/, a także zasada zaufania obywateli do organów Państwa /art. 8 Kpa/. W świetle tych zasad wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której obywatel nabył zagwarantowane mu w ustawie zasadniczej prawo do zabezpieczenia społecznego, przez stwierdzenie nieważności tej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa, może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja taka narusza wprost /wyraźnie/ określoną normę prawa materialnego. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" nie może w takich sytuacjach odnosić się do ewentualnych wątpliwości interpretacyjnych, co właśnie wystąpiło w badanej sprawie.
W związku z tym art. 37j ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./ sam przez się nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu zasiłku przedemerytalnego osobie wykonującej pracę w warunkach szkodliwych tylko z tego powodu, iż organ przyznający to świadczenie uwzględnił zainteresowanemu okres pracy wykonywanej na stanowisku wymienionym w wykazie - załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze /Dz.U. nr 8 poz. 43 ze zm./, lecz świadczonej w ramach zatrudnienia w przedsiębiorstwie prywatnym.
W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak było podstaw do przyjęcia przez organy orzekające w sprawie, iż decyzja Kierownika Rejonowego Urzędu Pracy nr 2 w W. z dnia 16 stycznia 1998 r. narusza rażąco art. 37j ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu lub zawiera inna wadę określoną w art. 156 par. 1 Kpa.
Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 i art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.