Uzasadnienie
Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi decyzją z 14 maja 1999 r. powiadomił Powszechne Towarzystwo Emerytalne "CU" w W. o stwierdzonych podczas przeprowadzonej u niego kontroli nieprawidłowościach, wżywając do ich niezwłocznego usunięcia oraz nałożył na to Towarzystwo karę pieniężna w wysokości 80.000 zł, na podstawie art. 204 ust. 7 zd. 2 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych /Dz.U. nr 139 poz. 934/. W uzasadnieniu podał, iż w toku postępowania kontrolnego ustalono, że działalność akwizycyjną na rzecz Otwartego Funduszu Emerytalnego "CU" prowadzi ESKK z siedzibą w P., na podstawie umowy o świadczenie usług akwizycyjnych, zawartej z CU w dniu 1 marca 1999 r. Czynności akwizycyjne na rzecz CU wykonuje Włodzimierz C., dyrektor ESKK. Włodzimierz C. do 14 maja 1999 r. nie został wpisany do rejestru osób uprawnionych do wykonywania czynności akwizycyjnych na rzecz otwartych funduszy, prowadzonego przez Urząd Nadzoru nad Funduszami Emerytalnymi. W świetle przepisu art. 93 ust. 3 ustawy, czynności akwizycyjne mogą wykonywać wyłącznie osoby fizyczne, wpisane do wspomnianego rejestru. Działalność Włodzimierza C., polegająca na rozsyłaniu imiennych ofert zawarcia umów o przystąpienie do funduszu emerytalnego CU, stanowi niewątpliwie wykonywanie czynności akwizycyjnych w rozumieniu ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych. Stwierdzono w dodatku, że Włodzimierz C. wykonywał te czynności akwizycyjne z naruszeniem przepisów prawa. W toku kontroli ustalono ponadto, że PTE CU nie zawarło umów o wykonywanie czynności akwizycyjnych z osobami fizycznymi, przed zgłoszeniem tych osób do rejestru uprawnionych do wykonywania takich czynności. W ten sposób naruszono art. 94 ust. 2 ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, z którego wynika, że podstawa zgłoszenia osób fizycznych do rejestru jest umowa zawarta pomiędzy akwizytorem a podmiotem zgłaszającym /w tym przypadku CU/.
Po rozpatrzeniu wniosku PTE CU o ponowne rozpatrzenie sprawy Urząd Nadzoru decyzją z 23 czerwca 1999 r. utrzymał w mocy swa poprzednia decyzję z 14 maja 1999 r. Podtrzymując swoje stanowisko zawarte w poprzedniej decyzji, odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że stwierdzone nieprawidłowości, stanowiące przesłankę nałożenia kary pieniężnej, oznaczają działalność niezgodną z prawem i statutem PTE CU. Sprawowanie przez Urząd nadzoru nad działalności funduszy obejmuje również przestrzeganie przepisów dotyczących prowadzenia działalności akwizycyjnej na rzecz funduszy emerytalnych. W postępowaniu kontrolnym stwierdzono rażące nieprawidłowości związane z prowadzeniem działalności akwizycyjnej przez ESKK na rzecz CU. Włodzimierz C., dyrektor tej szkoły-spółki z o.o., miał status jej prokurenta i jako prokurent wykonujący w ramach spółki czynności, mające niewątpliwie charakter czynności akwizycyjnych, powinien być wpisany do rejestru prowadzonego przez Urząd Nadzoru.
Zdaniem Urzędu Nadzoru z przepisów ustawy o funduszach emerytalnych, a także z istoty pełnomocnictwa, stanowiącego podstawę umocowania ESKK do prowadzenia działalności akwizycyjnej na rzecz CU wynika, że CU ponosi odpowiedzialność administracyjną za działania osób trzecich, prowadzących działalność akwizycyjną na zlecenie tego towarzystwa emerytalnego. W myśl art. 95 par. 2 Kc czynność prawna dokonana przez przedstawiciela w granicach umocowania pociąga za sobą skutki prawne bezpośrednio dla reprezentowanego. W zakres tych skutków wchodzi nie tylko zmiana stanu prawnego, jaką strony chciały na podstawie czynności prawnej osiągnąć, ale także wszelkie następstwa, pozostające z tą czynnością prawną w ścisłym związku. Z przepisów prawa i z postanowień umowy o prowadzenie działalności akwizycyjnej zawartej pomiędzy CU a ESKK wynika, że CU było zobowiązane do dołożenia najwyższej staranności, aby działalność akwizycyjna prowadzona na jego zlecenie wykonywana była zgodnie z prawem. Okoliczności faktyczne wskazują, iż Towarzystwo nie dołożyło takiej staranności, aby zapobiec naruszaniu przez ESKK prawa i dlatego ponosi odpowiedzialność za działania ESKK. Na objęcie zakresem odpowiedzialności administracyjnej towarzystwa emerytalnego działań akwizycyjnych, prowadzonych na jego rzecz przez inne podmioty, wskazuje też, zdaniem Urzędu Nadzoru, ustawowe rozszerzenie odpowiedzialności cywilnej towarzystwa za działania osób trzecich /art. 48 ust. 1 ustawy o funduszach emerytalnych/.
Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Urząd Nadzoru art. 204 ust. 7 ustawy o funduszach emerytalnych przez podjęcie decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej mimo niewykazania kwalifikowanych, rażących nieprawidłowości i zarzutu naruszenia wymagania bezpośredniego nałożenia kary po stwierdzeniu nieprawidłowości, Urząd Nadzoru uznał stwierdzone nieprawidłowości za szczególne rażące, a nałożenie kary nastąpiło jego zdaniem niezwłocznie po dokonaniu ostatniej czynności w postępowaniu pokontrolnym.
PTE CU zaskarżyło ostateczną decyzję Urzędu Nadzoru do Naczelnego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia obu decyzji w sprawie ukarania karą pieniężną. Zarzuty kierowane pod adresem tych decyzji dotyczą naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. W szczególności naruszono przepisy art. 204 ust. 6 i 7 powołane jako podstawa nałożenia kary pieniężnej. Nie wykazano bowiem, iż zarzucane skarżącemu nieprawidłowości mają wagę rażących nieprawidłowości, a więc polegających na ciężkim naruszeniu prawa lub statutu towarzystwa, godzących w interesy członków funduszu emerytalnego. Nie została również wykazana zależność pomiędzy zachowaniem /zaniechaniem/ skarżącego a nieprawidłowościami w działalności ESKK. Decyzja o ukaraniu narusza rażąco art. 204 ustawy o funduszach emerytalnych, jako że została skierowana do CU, a dotyczy nieprawidłowości stwierdzonych w działalności ESKK. Skarżący nie zgadza się a także z postawionym mu zarzutem naruszenia art. 94 ust. 2 ustawy o funduszach emerytalnych. Z przepisu tego nie wynika w żadnym razie, aby w chwili zgłaszania do rejestru osób uprawnionych do wykonywania czynności akwizycyjnych na rzecz otwartego funduszu emerytalnego, osoby te musiały pozostawać w stosunku prawnym /być związane umowy z podmiotem zgłaszającym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
PTE CU zostało ukarane karą pieniężną na podstawie art. 204 ust. 7 ustawy z dnia 28 sierpnia 1997 r. o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, za stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości, polegające na tym, że:
1/ czynności akwizycyjne na jego rzecz wykonywała, bez wymaganego wpisu do rejestru, osoba fizyczna - dyrektor ESKK w P., będącej pośrednikiem skarżącego w zakresie prowadzenia działalności akwizycyjnej, 2/ z osobami fizycznymi, zgłoszonymi do rejestru osób uprawnionych do wykonywania czynności akwizycyjnych nie zawarto, przed zgłoszeniem, umów o wykonywanie takich czynności.
Zakwestionowane przez Urząd Nadzoru czynności dyrektora ESKK, prokurenta tej szkoły - spółki z o.o., mającej uprawnienia agenta ubezpieczeniowego, polegały na wysyłaniu przez niego drogą pocztową, do indywidualnie oznaczonych adresatów ofert przystąpienia do funduszu emerytalnego CU.
Przepis art. 92 ust. 3 ustawy o funduszach emerytalnych uznaje za działalność akwizycyjną wszelką działalność zarobkową, mającą na celu skłonienie kogokolwiek, aby przystąpił do otwartego funduszu lub pozostawał członkiem takiego funduszu. Działalność akwizycyjna obejmuje także zawieranie w imieniu otwartego funduszu umów, na podstawie których następuje uzyskanie członkostwa w funduszu, oraz pośredniczenie przy zawieraniu takich umów. Z zawartej 1 marca 1999 r. pomiędzy PTE CU a ESKK umowy o świadczenie usług akwizycyjnych wynika, że do przyjmującego zlecenie należało bezpośrednie nakłanianie osób fizycznych do przystępowania do funduszu CU w charakterze członków i zawieranie umów o przystąpienie do funduszu. Z zakresu usług zostało wyłączone prowadzenie reklamy funduszu /ust. 2 pkt 1 i 2 umowy/. W świetle tych przepisów i postanowień umowy działalność dyrektora ESKK należy zakwalifikować jako wykonywanie czynności akwizycyjnych, a nie prowadzenie działalności reklamowej.
W ocenie sądu dyrektor ESKK, mający status prokurenta spółki, mógł wykonywać czynności akwizycyjne na rzecz CU wyłącznie na podstawie wpisu do rejestru osób uprawnionych do wykonywania takich czynności, prowadzonego przez Urząd Nadzoru. Przepisy art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o funduszach emerytalnych wymagają od każdej osoby fizycznej, wykonującej czynności akwizycyjne w ramach działalności akwizycyjnej, prowadzonej bezpośrednio przez fundusz emerytalny lub pośrednio, przez podmioty określone w art. 93 ust. 1 ustawy, wpisu do wspomnianego rejestru. Działalność podmiotów prawnych, nie będących osobami fizycznymi, jest prowadzona przez osoby fizyczne. Również więc działalność akwizycyjna, o której mowa w ustawie o funduszach emerytalnych, polega na czynnościach akwizycyjnych osób fizycznych, reprezentujących bezpośrednio fundusz emerytalny albo jego pośrednika. Skoro w każdym przypadku za podmiot zajmujący się działalnością akwizycyjną występuje na zewnątrz osoba fizyczna, nie może mieć znaczenia, czy taka osoba działa w sensie prawnym "za" albo "w "imieniu" swego bezpośredniego mocodawcy. Nie jest zatem istotny charakter stosunku prawnego łączącego akwizytora z jego mocodawcą. Wpis do rejestru Urzędu Nadzoru jest wymagany zarówno od osób pozostających w ramach struktur organizacyjnych podmiotu prowadzącego działalność akwizycyjną, pełniących funkcję jego organu albo będących jego pracownikami, jak i tych, którzy pozostaje na zewnątrz tego podmiotu, występując np. jako pełnomocnicy.
Na podstawie przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o funduszach emerytalnych można wnioskować, że zobowiązanym do zgłoszenia osób fizycznych do rejestru jest podmiot prowadzący działalność akwizycyjną. Jest to pośrednik działający na rzecz funduszu albo fundusz emerytalny, jeżeli nie korzysta w tym zakresie z pośrednictwa. W rozpatrywanym przypadku zgłoszenie dyrektora ESKK do rejestru Urzędu Nadzoru należało do obowiązków ESKK, a nie PTE CU. Zarzucona stronie skarżącej nieprawidłowość, polegająca na dopuszczeniu do wykonywania czynności akwizycyjnych przez dyrektora ESKK, bez wymaganego wpisu do rejestru, stanowi zatem naruszenie prawa przez pośrednika - ESKK, nie zaś przez stronę skarżącą.
Zdaniem sądu przepis art. 204 ust. 1-7 ustawy o funduszach emerytalnych nie daje podstawy do pociągania towarzystwa emerytalnego do odpowiedzialności administracyjnej za działania osób trzecich - pośredników prowadzących działalność akwizycyjną na rzecz funduszu. Pomimo wynikających z tego przepisu niejasności co do sposobu określenia przedmiotu naruszenia /nieprawidłowości/ i podmiotu odpowiedzialnego za to naruszenie /podmiot kontrolowany/ nie można przyjąć, iż na tej podstawie towarzystwo emerytalne ponosi odpowiedzialność administracyjną za całą działalność akwizycyjną, niezależnie od tego, kto ją na jego rzecz prowadzi. Kompetencje kontrolne organu nadzoru dotyczą głównie towarzystwa emerytalnego i mają na celu sprawdzenie, czy działalność tego towarzystwa jest zgodna z prawem i statutem /art. 204 ust. 2 pkt 1 ustawy/. Kara pieniężna jest wymierzana podmiotowi kontrolnemu za stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości /art. 204 ust. 6 i 7 ustawy/, czyli za naruszenie przez niego prawa lub statutu. Wynika z tego, że podmiot kontrolowany ponosi karę za własne działania /nieprawidłowości/. Zapatrywanie to wspiera ponadto przepis art. 204 ust. 6 mówiący o zakreśleniu podmiotowi kontrolowanemu terminu do usunięcia stwierdzonych uchybień. Obowiązek ten byłby niewykonalny, gdyby zarzut nieprawidłowości dotyczył działania osoby trzeciej, nie podporządkowanej kontrolowanemu towarzystwu emerytalnemu. Towarzystwo emerytalne nie ma przecież kompetencji do zgłaszania do rejestru Urzędu Nadzoru osób fizycznych, którymi posługuje się pośrednik prowadzący działalność akwizycyjną na rzecz funduszu. Nie można go wobec tego zobowiązać do zgłoszenia takiej osoby do rejestru.
Podstawą przypisania towarzystwu emerytalnemu odpowiedzialności administracyjnej za zaniechania pośrednika nie może być również art. 48 ust. 5 ustawy o funduszach emerytalnych. Cały art. 48 ustawy dotyczy odpowiedzialności odszkodowawczej towarzystwa, ponoszonej wobec członków funduszu. Nie ma żadnych przesłanek do tego, aby ust. 5 art. 48 potraktować jako samodzielną i odrębną regulację, wykraczającą poza zakres określony w ust. 1 tego artykułu, obejmującą również odpowiedzialność administracyjną.
Nie jest prawidłowe uzasadnienie ukarania skarżącego administracyjną karą pieniężną przepisami Kodeksu cywilnego, dotyczącymi pełnomocnictwa /art. 95 par. 2 Kc/. Pomijając już, że ESKK świadczyła usługi akwizycyjne na rzecz CU w ramach zawartej między stronami umowy zobowiązaniowej, a nie wyłącznie na podstawie udzielonego pełnomocnictwa, to uwagi czynione przez Urząd Nadzoru na temat istoty pełnomocnictwa rozmijają się z poglądami wyrażanymi na ten temat w piśmiennictwie prawniczym. Pełnomocnik działa w imieniu reprezentowanego i jego działanie pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego /art. 95 Kc/. Nie oznacza to jednak, że działania pełnomocnika można uznać za działania mocodawcy. Pełnomocnik jest samoistnym, odrębnym od reprezentowanego podmiotem prawa, ponoszącym wobec osób trzecich odpowiedzialność za swoje działania /np. art. 103 par. 3 Kc/. Jedynie skutki czynności prawnej dokonanej na podstawie pełnomocnictwa realizują się w sferze prawnej reprezentowanego, w zakresie określonym tą czynnością. Mocodawcy nie można zatem obciążyć wszystkimi konsekwencjami działania pełnomocnika, w szczególności tymi, które wynikają z naruszenia przez pełnomocnika porządku publicznoprawnego. Taki wniosek wynika z cytowanego przez Urząd Nadzoru wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1976 r. Urząd nie wziął pod uwagę zdania z uzasadnienia SN, przytoczonego w zaskarżonej decyzji: "ujemne konsekwencje związane z niedopuszczalnym działaniem przedstawiciela mogą dotknąć reprezentowanego tylko w zakresie danej czynności prawnej, nie mogą natomiast stanowić napiętnowania reprezentowanego ze skutkiem dla innych stosunków prawnych w takich wypadkach, gdy niewłaściwe postępowanie może na te inne stosunki rzutować".
Nie sposób wreszcie zgodzić się ze stanowiskiem Urzędu Nadzoru, że CU był zobowiązany na podstawie przepisów prawa oraz postanowień umowy zawartej z ESKK do dołożenia najwyższej staranności, aby działalność akwizycyjna prowadzona na jego zlecenie była zgodna z prawem. Dlatego też naruszenie tych powinności trzeba uznać za nieprawidłowości w działalności towarzystwa. Urząd nie wskazał, które to przepisy prawa nakładają na udzielającego pełnomocnictwa takie obowiązki względem działań pełnomocnika. Nie wystarczy również powołanie się na umowę o świadczenie usług akwizycyjnych, przede wszystkim dlatego, że takie zobowiązanie dla dającego zlecenie wcale z treści umowy nie wynika, poza tym skarżącemu można by jedynie zarzucić naruszenie umowy, a nie naruszenie prawa. Urząd Nadzoru wyjaśnił zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pod pojęciem nieprawidłowości, o których mowa w art. 204 ust. 6 i 7 ustawy, należy rozumieć prowadzenie działalności niezgodnie z przepisami prawa i postanowieniami statutu.
Zaskarżona decyzja narusza również art. 204 ust. 6 i 7 ustawy o funduszach emerytalnych przez to, że nakłada karę za nieprawidłowości w trybie i na zasadach przewidzianych dla nałożenia kary za rażące nieprawidłowości. Przepisy art. 204 ust. 6 i 7 określają delikt administracyjny w dwóch postaciach: jako nieprawidłowości i rażące nieprawidłowości. Nieprawidłowości "zwykłe" mogą być podstawa ukarania kara pieniężna dopiero wtedy, gdy nie zostały usunięte w wyznaczonym przez organ terminie. Rażące, kwalifikowane nieprawidłowości uzasadniają bezpośrednie ukaranie, czyli z pominięciem wezwania do ich usunięcia w wyznaczonym terminie. W zaskarżonej decyzji Urząd Nadzoru stwierdził dopuszczenie się nieprawidłowości, nie kwalifikując ich jako rażące. Nie wypowiedział się na temat rażącego charakteru stwierdzonych nieprawidłowości zarówno w sentencji, jak i w uzasadnieniu decyzji. Nałożył natomiast karę tak jak za rażące nieprawidłowości, nie czekając na spełnienie dodatkowej przesłanki w postaci nieusunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie.
Zdaniem sądu nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia przez stronę skarżącą przepisu art. 94 ust. 2 ustawy o funduszach emerytalnych. Z przepisu tego nie wynika obowiązek nawiązania umowy o wykonywanie czynności akwizycyjnych przed zgłoszeniem osoby fizycznej-akwizytora do rejestru prowadzonego przez Urząd Nadzoru.
Stwierdzone i przedstawione przez sąd wady decyzji o ukaranie PTE CU karą pieniężną dostatecznie uzasadniają wzruszenie tego rozstrzygnięcia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA uchylił zaskarżoną decyzję.