Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 20 października 1997 r., wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, utrzymał w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia 27 września 1996 r. o stwierdzeniu z urzędu nieważności - z powodu rażącego naruszenia art. 118 ust. 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. 1993 nr 71 poz. 342/ - decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 25 października 1995 r. nr 6013/28/I/95 i z dnia 1 lutego 1996 r. nr 6013/28/II/95/96, dotyczących nieodpłatnego przyznania Wandzie K. prawa własności /odpowiednio/ działki gruntu nr 370/2 o powierzchni 0,22 ha wraz z zabudowaniami w 1/3 części oraz działki gruntu nr 386/2 o powierzchni 0,12 ha wraz z zabudowaniami w 1/3 części, położonych we wsi W. gmina W. W uzasadnieniu decyzji Ministra został przedstawiony następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 21 stycznia 1969 r. nr RI.II. 302/199/69 na wniosek Franciszka i Michaliny małżonków C. przejęte zostało na rzecz Państwa, w zamian za świadczenia emerytalne, gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami o powierzchni 7,26 ha, położone we wsi W., powiat W., a obecnie gmina W. Tą samą decyzją przyznano im prawo dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego, złożonego z pokoju i kuchni, w przekazanych Państwu zabudowaniach oraz przydomowej działki gruntu o powierzchni 0,75 ha.
Franciszek C. zmarł w 1974 r. W tym samym roku, w związku ze sprzedażą budynku mieszkalnego wchodzącego w skład przejętego przez Skarb Państwa gospodarstwa, dokonano zamiany prawa dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego przyznanego powyższą decyzją małżonkom C. na prawo użytkowania innego lokalu. Michalinie C. władze gminne udostępniły jedno z mieszkań /dwa pokoje/ mieszczące się w dużym, wielomieszkaniowym budynku, wzniesionym na działce nr 370/2 w W., stanowiącym w 1/3 własność Skarbu Państwa. Michalina C. mieszkała w nim przez 16 lat. W 1990 r. opuściła wieś W., a w 1994 r. zmarła.
Z wnioskiem o przyznanie własności zajmowanych przez Michalinę C. pomieszczeń wystąpiła jej córka i współwłaścicielka domu w 1/3 części.
Kierownik Urzędu Rejonowego w W. decyzją z dnia 25 października 1995 r. nr 6013/28/I/95, wydaną na podstawie art. 118 ust. 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. 1993 nr 71 poz. 342/, przyznał wnioskodawczyni nieodpłatnie prawo własności działki gruntu nr 370/2 o powierzchni 0,22 ha wraz z zabudowaniami w 1/3 części. W uzasadnieniu swojej decyzji wyraził pogląd, iż stosownie do przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji "uwłaszczeniu podlegają budynek i grunt pod nim bez względu na to, ile pomieszczeń użytkuje rencista lub zstępny". Zdaniem organu, należało orzec jak w sentencji, "ponieważ Pani Wanda K. jest córką zmarłej Michaliny C. i użytkuje po niej nieruchomość oraz w związku z faktem, że nieruchomość w 1/3 stanowi własność Skarbu Państwa". Następnie organ administracji rządowej stopnia podstawowego, powołując się na przytoczone wcześniej przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., decyzją z dnia 1 lutego 1996 r. /błędnie datowaną 1 lutego 1995 r./ nr 6013/28/II/95/96 przyznał nieodpłatnie Wandzie K. również własność działki gruntu nr 386/2 o powierzchni 0,12 ha wraz z zabudowaniami w 1/3 części, tłumacząc się tym, że "decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. przyznano zabudowania w działce 370/2 nie uwzględniając zabudowań położonych w działce nr 386/2", choć "Michalina C. otrzymała do użytkowania zamiennie pomieszczenia w budynku położonym w działce nr 370/2 i 386/2".
Wojewoda (...) decyzją z dnia 27 września 1996 r. nr GK.gz. 7019/14/96 z urzędu stwierdził nieważność obu wyżej wymienionych decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W., to jest z dnia 25 października 1995 r. i z 1 lutego 1996 r. /błędnie datowanej 1 lutego 1995 r./, jako wydanych z rażącym naruszeniem powołanych przepisów art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r.
Wanda K. odwołała się od powyższej decyzji do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu swojej prośby podaje, że "Michalina C. wskutek przekazania gospodarstwa rolnego otrzymała w przedmiotowym budynku prawo dożywotniego użytkowania pokoju z kuchnią oraz zabudowań gospodarczych". Zdaniem odwołującej się, "otrzymała ona również prawo dożywotniego użytkowania w działkach nr 370/2 i 386/2". Natomiast fakt, iż "udział w 1/3 przypadający Michalinie C. i Janowi K. stanowi własność Skarbu Państwa", jest dodatkowym potwierdzeniem słuszności zgłaszanych żądań.
W uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 20 października 1997 r. podano następujące motywy rozstrzygnięcia sprawy:
Stosownie do art. 118 ust. 2a cytowanej ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników "z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej w ust. 1 lub 2 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tych przepisach, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością". W myśl zaś ust. 3 tego artykułu "przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy albo jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach". Zgodnie z treścią decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 21 stycznia 1969 r. o przekazaniu gospodarstwa rolnego Państwu w zamian za świadczenia emerytalne małżonkom C. zostało przyznane prawo dożywotniego użytkowania przydomowej działki gruntu o powierzchni 0,75 ha oraz lokalu mieszkalnego złożonego z pokoju i kuchni w zajmowanych dotychczas zabudowaniach. Prawo korzystania przez nich z budynków gospodarczych było przez organ wydający decyzję całkowicie pominięte, co oznacza, że małżonkowie C. byli tego prawa pozbawieni. Zmiana treści przyznanego tą decyzją ograniczonego prawa rzeczowego, która nastąpiła po śmierci Franciszka C. w drodze umowy cywilnoprawnej pomiędzy Michaliną C. a władzami gminnymi, ograniczała się jedynie do zamiany lokalu mieszkalnego w budynku nr 32 w W. na lokal mieszkalny w budynku nr 50, położonym na działce nr 370/2 również w W. Twierdzenie Wandy K., iż matka w wyniku przekazania gospodarstwa rolnego Państwu miała prawo dożywotniego użytkowania zabudowań gospodarczych zlokalizowanych na działce nr 386/2, nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Nie ulega więc wątpliwości, że decyzja organu stopnia podstawowego z dnia 1 lutego 1996 r., wydana w tej sprawie, w sposób rażący narusza prawo, a zatem trafnie Wojewoda (...) stwierdził jej nieważność. Za trafne należy również uznać stwierdzenie przez ten organ nieważności także decyzji z dnia 25 października 1995 r. o nieodpłatnym przekazaniu Wandzie K. własności budynku w 1/3 części, to jest w takiej części, w jakiej stanowi on własność Skarbu Państwa. Nie wzięto bowiem pod uwagę, iż dom ten w części stanowiącej własność Państwa był wykorzystywany przez władze gminne do realizacji ustawowych zadań gminy w zakresie zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej. Przekazanie tej części w całości osobie prywatnej, nie mającej żadnych problemów mieszkaniowych, stanowi rażące naruszenie art. 118 ust. 3, zgodnie z którym przepisów ust. 1-2a nie stosuje się, jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich. Tą osobą trzecią jest bezsprzecznie wspólnota samorządowa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wanda K. zarzuciła, że została ona wydana na podstawie niepełnego i jednostronnego materiału dowodowego oraz bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W szczególności nastąpiło to z pominięciem umowy cywilnoprawnej z dnia 13 lipca 1973 r., zawartej pomiędzy Franciszkiem i Michaliną małżonkami C. a władzami Urzędu Gminy w K., w której przyznano jej rodzicom zarówno pomieszczenia mieszkalne, jak i gospodarcze. Zarzuciła dalej pominięcie faktu, że użytkowała ona wraz z mężem pomieszczenie gospodarcze o powierzchni 12 m2, urządzone na parterze budynku mieszkalnego. Zarzuciła także pominięcie, że w 1977 r. Urząd Gminy w K. odebrał jej część budynku, zostawiając jej 1/3 z całości budynku, to jest 99 m2. W rezultacie spowodowało to, że Urząd Gminy w K. dysponował powierzchnią budynku 122 m2, która znacznie przekracza 1/3 część powierzchni domu, albowiem Jan K., jako właściciel 1/3 domu i budynków gospodarczych, faktycznie użytkował tylko 74 m2 domu mieszkalnego, które zostały podzielone po połowie między niego a rodziców skarżącej - Franciszka i Michalinę małżonków C. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej wniósł o oddalenie skargi z powodu braku przesłanek dla zmiany swojej decyzji, ponieważ zarzuty skarżącej nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy.
Zgodnie z wypisami z rejestrów gruntów oraz odpisem z księgi wieczystej Kw nr 18195 w dniu 25 października 1995 r. działki gruntu nr 370/2 o powierzchni 0,22 ha i nr 386/2 o powierzchni 0,12 stanowiły własność Skarbu Państwa. Natomiast zlokalizowane na nich: budynek mieszkalny, a także budynki gospodarcze były własnością Skarbu Państwa w 1/3 części, Wacława i Wandy małżonków K. w 1/3 części oraz Michała i Marii małżonków S. również w 1/3 części.
Co do pierwszego zarzutu skarżącej należy zaprzeczyć, iż przy ocenie zasadności decyzji Wojewody z dnia 27 września 1996 r., stwierdzającej z urzędu nieważność dwu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W., to jest z dnia 25 października 1995 r. nr 6013/28/I/95 i z dnia 1 lutego 1996 r. nr 6013/28/II/95/96, nie były brane pod uwagę ustalenia umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy małżonkami C. a władzami Gminy, do której należała wieś W., dotyczące zmiany uprawnień przyznanych decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia 21 stycznia 1969 r. nr RL.II.302/199/69. Była to jednak, wbrew temu, co twierdzi Wanda K., umowa ustna, na mocy której przyznane decyzją małżonkom C. prawo dożywotniego użytkowania jednej kuchni i jednego pokoju w przekazanych Państwu zabudowaniach zostało zamienione na prawo dożywotniego użytkowania jedynie lokalu mieszkalnego o powierzchni 37,5 m2 w wielomieszkaniowym budynku zlokalizowanym na działce nr 370/2 we wsi W. Jak wynika z akt sprawy /pismo Naczelnika Gminy W. z dnia 30 grudnia 1986 r. nr 7018/111/86 skierowane do Tadeusza D./, był to jeden z lokali, który powstał po przeprowadzonym przez Urząd Gminy W. remoncie pomieszczeń przekazanych przez Jana K. na rzecz Państwa łącznie z gospodarstwem rolnym w zamian za świadczenia emerytalne. Pomieszczenia gospodarcze zlokalizowane w budynkach na działce nr 386/2, będące dotychczas w 1/3 części własnością Jana K. /również wyremontowane przez Gminę/, nigdy nie były przez Michalinę C. użytkowane, co potwierdziła Wanda K. w swoich zeznaniach zapisanych w notatce służbowej z dnia 24 września 1996 r., sporządzonej przez starszego inspektora wojewódzkiego (...). W 1990 r. zostały one, łącznie z drugim lokalem mieszkalnym utworzonym przez Gminę, wynajęte Eleonorze R. na okres od dnia 1 listopada 1990 r. do dnia 31 października 1995 r. na podstawie umowy najmu z dnia 26 września 1990 r., podpisanej przez Wójta Gminy W. Nie bez znaczenia dla ostatecznych rozstrzygnięć sprawy jest również fakt, że jakkolwiek Michalina C. wymeldowała się z zajmowanej nieruchomości w W. dopiero w dniu 13 września 1990 r. /zapis w notatce służbowej sporządzonej w dniu 24 września 1996 r. przez st. inspektora wojewódzkiego/, to faktycznie opuściła ten lokal na 10 lat przed swoją śmiercią. Według zamieszczonych w aktach sprawy kserokopii "Potwierdzenia zameldowania na pobyt stały" oraz "Poświadczenie zamieszkania" (...) Michalina C. w okresie od dnia 29 września 1984 r. do dnia 8 września 1992 r. była zameldowana na pobyt czasowy u Bronisławy D. w S.M. gmina M., a od dnia 8 września 1992 r. do dnia 8 grudnia 1994 r., to jest do śmierci, mieszkała w O., ul. G. nr 22 A m.
- Zgodnie z oświadczeniem złożonym przez Bronisławę D. dnia 8 sierpnia 1997 r. Michalina C. opuściła wieś W. ze względu na stan zdrowia. Była inwalidką I grupy i wymagała stałej opieki.
Naczelny Sąd Administracyjny, badając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, zważył, co następuje:
Skarga nie może być uwzględniona, były bowiem podstawy w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 25 października 1995 r., dotyczącej działki nr 370/2, z powodu rażącego naruszenia prawa, aczkolwiek z innych przyczyn niż podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra (...).
Po pierwsze, z art. 118 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. 1993 nr 71 poz. 342/ wynika, że przedmiotem przyznania na własność wnioskodawcy w tym trybie może być tylko fizycznie wydzielona część działki. Chodzi tu bowiem "o przyznanie własności działki obejmującej budynki", i to "o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków", to jest z budynków, w których znajdują się lokal mieszkalny lub pomieszczenia gospodarcze objęte prawem do bezpłatnego z nich korzystania. W konsekwencji tego, na podstawie powołanych przepisów nie może być przyznany wnioskodawcy udział idealny, ułamkowy we własności działki gruntu, o jakiej mowa w tych przepisach, niezależnie od sposobu jego ustalenia. Prowadziłoby to, wbrew tym przepisom, do powstania współwłasności działki będącej dotychczas w całości własnością Skarbu Państwa. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, jakie w tym zakresie wynika z dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego /wyrok z dnia 14 września 1995 r. SA/Po 12/95 - niepubl./, a także z orzecznictwa Sądu Najwyższego /wyrok z dnia 17 lutego 1993 r. III ARN 99/92 - niepubl./.
Po drugie, z akt administracyjnych w niniejszej sprawie wynika, że wskutek ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia 25 października 1995 r. nr 6013/28/I/95, przyznającej Wandzie i Wacławowi małżonkom K. udział w wysokości 1/3 części we własności działki gruntu nr 370/2, zabudowanej budynkami stanowiącymi ich współwłasność w 1/3 części, ta działka gruntu stała się współwłasnością Skarbu Państwa w 2/3 częściach oraz Wandy i Wacława małżonków K. w 1/3 części. Natomiast znajdujące się na tej działce odrębne od gruntu zabudowania stanowiły w tym czasie współwłasność Skarbu Państwa, Wandy i Wacława małżonków K. oraz Michała i Marii małżonków S. - po 1/3 części. Skoro przedmiotem uwłaszczenia, o jakim mowa w art. 118 ust. 2a w związku z ust. 2 cytowanej ustawy, nie może być udział we współwłasności danej nieruchomości, o czym była mowa wyżej, to także w sytuacji, gdy nieruchomość jest współwłasnością Skarbu Państwa lub gminy i osób trzecich, uwłaszczenie wnioskodawcy w trybie tych przepisów przez przyznanie mu udziału Skarbu Państwa lub gminy we współwłasności tej nieruchomości stanowi rażące naruszenie tych przepisów. W takiej sytuacji nie jest też dopuszczalne fizyczne wydzielenie części działki siedliskowej obejmującej budynki - niezależnie od sposobu ustalenia powierzchni tej wydzielonej części niezbędnej do korzystania z budynków - i przyznanie jej na własność wnioskodawcy. Byłoby to bowiem w istocie zniesienie współwłasności danej nieruchomości w drodze administracyjnej, z pominięciem przepisów kodeksu cywilnego dotyczących znoszenia współwłasności nieruchomości, czego nie przewidują omawiane przepisy art. 118 cytowanej ustawy.
Poza tym jest oczywiste, że taki sposób uwzględnienia wniosku, o jakim mowa w art. 118 ust. 2a w związku z ust. 2 cytowanej ustawy, naruszałby także prawa rzeczowe pozostałych współwłaścicieli danej zabudowanej nieruchomości do działki i budynków. W takiej sytuacji wyłącza to dopuszczalność stosowania tych przepisów wobec wyraźnego zakazu zawartego w art. 118 ust. 3 zdanie drugie omawianej ustawy, stanowiącego, że przepisów tych nie stosuje się, jeżeli przyznanie własności naruszałoby prawa osób trzecich do działki lub budynków, o których mowa w tych przepisach. Taka właśnie sytuacja występuje w niniejszej sprawie, gdyż prawo współwłasności budynków znajdujących się na działce nr 370/2 przysługuje w 1/3 części, poza Skarbem Państwa oraz skarżącą i jej mężem, także osobom trzecim - Michałowi i Marii małżonkom S. Ponadto z art. 118 ust. 3 zdanie pierwsze wynika wprost, że przepisów art. 2 i 2a tego artykułu nie stosuje się także wówczas, gdy działka nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa lub gminy. (...) Tak więc wyłączenie stosowania przepisów art. 118 ust. 2 i 2a cytowanej ustawy w myśl ust. 3 zdanie pierwsze tego artykułu dotyczy także sytuacji, gdy Skarb Państwa lub gmina jest tylko współwłaścicielem działki, o jakiej mowa w tych przepisach.
Z powyższych przyczyn nie ma podstaw do uwzględnienia skargi w części odnoszącej się do decyzji dotyczącej działki nr 370/2.
Brak jest też podstaw do uwzględnienia skargi w pozostałej części, odnoszącej się do decyzji dotyczącej działki nr 386/2. W dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. /1 lutego 1996 r./ ta działka gruntu stanowiła własność Skarbu Państwa, natomiast znajdujące się na niej zabudowania były współwłasnością Skarbu Państwa, Wandy i Wacława małżonków K. oraz Michała i Marii małżonków S. - po 1/3 części. Przyznanie tą decyzją Wandzie K. udziału /1/3 części/ we współwłasności tej działki wraz z zabudowaniami było rażącym naruszeniem art. 118 ust. 2 i 2a omawianej ustawy z przyczyn podanych wyżej w odniesieniu do decyzji dotyczącej działki nr 370/2.
Ponadto należy zauważyć, że wnioskodawczyni - skarżąca nie wykazała, a nawet nie twierdziła, aby po śmierci matki Michaliny C. i do dnia wydania tej decyzji faktycznie władała w jakimkolwiek zakresie zabudowaniami znajdującymi się na działce nr 386/2. Takie zaś władanie przez zstępnego jest niezbędnym warunkiem jego uwłaszczenia na podstawie art. 118 ust. 2a cytowanej ustawy, nawet wówczas, gdyby jego wstępny był za życia osobą uprawnioną do bezpłatnego korzystania z tych zabudowań. Z tego także powodu uwłaszczenie wnioskodawczyni działką nr 386/2 zostało dokonane z rażącym naruszeniem art. 118 ust. 2a w związku z ust. 2 cytowanej ustawy.
Bezprzedmiotowy zatem jest zarzut skargi, że zaskarżona decyzja została wydana bez wszechstronnego wyjaśnienia, czy Michalina C. była osobą uprawnioną do bezpłatnego korzystania z zabudowań znajdują tych się na działce nr 386/2.
W powyższym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.