Uzasadnienie
Powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym Rada Gminy w S. w dniu 7 marca 1995 r. podjęła uchwałę, której par. 1 brzmiał następująco: "Ustala się z dniem 1 marca 1995 r. ryczałt, tytułem zwrotu kosztów związanych z pełnieniem funkcji sołtysa w kwocie 40 zł miesięcznie".
W tymże dniu 7 marca 1995 r. Rada Gminy w S. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia ryczałtu dla gminnego komendanta Ochotniczej Straży Pożarnej, której par. 1 brzmiał następująco: "Ustala się z dniem 1 lutego 1995 r. ryczałt dla gminnego komendanta Ochotniczej Straży Pożarnej w kwocie 70 zł miesięczni".
Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 kwietnia 1995 r., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym - orzekł o nieważności uchwały Rady Gminy w S. z dnia 7 marca 1995 r. w sprawie ustalenia ryczałtu dla sołtysów, z następującą argumentacją: "Żaden przepis obowiązującego prawa nie upoważnia Rady Gminy do przyznania sołtysowi diet, zwrotu kosztów podróży czy ryczałtu. Art. 25 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stanowi, że diety, ewentualnie ryczałt przysługują wyłącznie radnym oraz członkom komisji spoza rady gminy. Wszelka interpretacja rozszerzająca powyższego przepisu jest niedopuszczalna. Rady gmin nie mogą zmieniać reguł wynikających z bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy. Wyłącznie radni, jako reprezentanci wyborców, mają z tego tytułu określone ustawowo uprawnienia, jak i obowiązki. Uprawnienia te i obowiązki wynikające z mandatu nie mogą przechodzić w drodze stanowienia przez radę gminy statutu sołectwa, ani też stanowienia innych przepisów gminnych powszechnie obowiązujących na inne osoby. W związku z publicznoprawnym charakterem gminy przepisy statuujące pozycję radnego nie mogą być przenoszone na inne podmioty bez upoważnienia ustawowego". (...)
Następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 14 kwietnia 1995 r.
Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy w S. z dnia 7 marca 1995 r. w sprawie ustalenia ryczałtu dla gminnego komendanta Ochotniczej Straży Pożarnej z następującą argumentacją: "Rada Gminy jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały powołała przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, który nie upoważnia do podjęcia tego typu decyzji. Żaden przepis obowiązującego prawa nie daje możliwości dla ustalenia ryczałtu gminnemu komendantowi Ochotniczej Straży Pożarnej. Art. 25 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie terytorialnym stanowi, że diety przysługują wyłącznie radnym oraz członkom komisji spoza rady gminy. Wszelka interpretacja rozszerzająca powyższego przepisu jest niedopuszczalna. (...) Zatem samodzielność gminy może być realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Organy gminy są w swojej działalności obowiązane przestrzegać przepisy powszechnie obowiązujące".
Na powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze Rady Gminy w S. wniosła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie. Skarżąca podnosi w szczególności, że funkcja sołtysa jest tak samo funkcja społeczną, jak funkcja radnego. W związku z transformacją ustrojową uległy znacznemu zliberalizowaniu kwestie związane z oceną działań podejmowanych przez jego podmioty, w kontekście ich zgodności z prawem. Obowiązuje także obecnie reguła, że co nie jest wyraźnie zakazane - jest dozwolone.
W odpowiedzi na skargę podtrzymano argumentację zawartą w rozstrzygnięciach nadzorczych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 70 ust. 4 i art. 71 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ gminy jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego "realizują zadania za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych, swobodnie określając w granicach ustaw swoje struktury wewnętrzne". Ogólne odesłanie do uprawnień samorządu terytorialnego zakreślonych granicami ustaw należy mieć także na uwadze przy korzystaniu przez radę gminy z art. 18 ust. 1 omawianej ustawy, na które powołała się skarżąca w tej uchwale, dotyczącej w istocie problematyki regulowanej statutem sołectwa.
Organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a organem wykonawczym - sołtys korzystający z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym /art. 36 ust. 1 i 3/.
Występując w takiej roli sołtys wykonuje swoje zadania społecznie, ponieważ ustawa nie przewiduje żadnej rekompensaty finansowej ani możliwości uregulowania tego problemu przez radę gminy. Jak trafnie zauważył wojewoda, do sołtysów nie mają również zastosowania postanowienia art. 25 ust. 4 i 5 dotyczące uprawnień radnych i członków komisji rady gminy do diet i zwrotu kosztów podróży służbowych. Za wykonanie innych czynności stosowną rekompensatę mogą natomiast przewidywać przepisy szczególne, których przykładem jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 1 sierpnia 1990 r. w sprawie świadectw miejsca pochodzenia zwierząt /Dz.U. nr 56 poz. 333 ze zm./. Brak jest także podstaw prawnych do ustalenia ryczałtu dla gminnego komendanta Ochotniczej Straży Pożarnej.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa, oddalił skargę Rady Gminy.