Uzasadnienie
Okręgowy Inspektorat Państwowej Inspekcji Handlowej przeprowadził w Spółce z o.o. kontrolę produkcji i znakowania coctaili winno-owocowych, w wyniku której stwierdzono, że na etykiecie handlowej widnieje nie nazwa "coctail winno-owocowy", lecz dwie nazwy: duża, widoczna nazwa napoju - "wino gronowe aromatyzowane" oraz mało widoczna i mało czytelna dla klientów, faktyczna nazwa wyrobu - "coctail winno-owocowy". Tymczasem powinna być tylko nazwa "coctail winno-owocowy".
Na podstawie wyników wskazanej kontroli Okręgowy Inspektorat Państwowej Inspekcji Handlowej wydał zarządzenie poinspekcyjne zobowiązujące Spółkę do dokonania zmiany etykiety handlowej na sprzedawanych coctailach winno-owocowych w ten sposób, ażeby była widoczna i czytelna dla klienta faktyczna /prawdziwa/ nazwa produktu. (...) Wskazał, że zarządzenie poinspekcyjne wydał na podstawie par. 28 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 25 sierpnia 1969 r. w sprawie organizacji i trybu postępowania organów PIH /Dz.U. nr 26 poz. 207/, a niewykonanie zarządzenia potraktował jako umyślne utrudnianie organowi PIH wykonywania zadań, co zagrożone jest - na podstawie art. 11 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o Państwowej Inspekcji Handlowej odpowiedzialnością karno-administracyjną.
Prokurent Spółki odwołał się do tego zarządzenia (...) do Głównego Inspektoratu PIH. Podał, że produkt jest oznaczony na etykiecie prawidłowo, gdyż:
a/ zamieszczenie napisu "wino gronowe" nie stanowi określenia nazwy produktu, a jest tylko informacją, że napój alkoholowy został sporządzony na bazie wina gronowego,
b/ etykieta zawiera informację, że sprzedawany wyrób jest "coctailem winno-owocowym". Natomiast jest kwestią oceną i trudną do sprecyzowania, czy nazwa wyrobu jest "czytelna i widoczna". Wielkość zamieszczonych napisów i ich forma oraz wzajemne proporcje napisów są sprawą wystroju szaty graficznej etykiety. (...)
Główny Inspektor Państwowej Inspekcji Handlowej powołując się na par. 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 25 sierpnia 1969 r. w sprawie organizacji i trybu postępowania organów PIH oraz art. 138 par. 1 ust. 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżone zarządzenie poinspekcyjne Inspektora Okręgowego. W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowana etykieta handlowa skarżącej Spółki nie jest zgodna z wymogami:
a/ Polskiej Normy PN-69-A-79122 o winie gronowym /deklarowanie coctailu winno-owocowego jako wina gronowego jest oczywiście niezgodne z tą normą oraz wprowadza w błąd konsumenta co do rzeczywistych walorów oferowanego wyrobu/,
b/ Polskiej Normy PN-76/0-79251 o znakach i znakowaniu opakowań jednostkowych z zawartością /znak wyrażający nazwę wyrobu powinien być widoczny na opakowaniu z odległości nie mniejszej niż 2 m: tymczasem prawdziwą nazwę sprzedawanego napoju alkoholowego - coctailu winno-owocowego umieszczono jako informację tylko dodatkową i małoczytelną - o wysokości liter w napisie nie większym niż 1 mm/;
c/ Zakładowej Normy - ZN-92/IRS-382 Spółki, która mówi o oznaczeniu wyrobu jako coctailu winno-owocowego.
Spółka zaskarżyła tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła "zbyt dowolną interpretację zasad określonych w przytoczonych w decyzji normach". Podana na etykiecie nazwa "wino gronowe" może być tylko "informację dla konsumenta, że napój alkoholowy został sporządzony na bazie wina gronowego". Skoro zaś "etykieta zawiera również informację, że wyrób jest coctailem alkoholowym, konsument ma możliwość ustalenia co nabywa".
W sumie strona skarżąca uważa, że etykieta jest zgodna zarówno z PN jak i z ZN, a wygląd graficznej etykiety "jest sprawą oceny i gustu producenta". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Państwowej Inspekcji Handlowej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Organy kontroli dokonują analizy zjawisk i sytuacji w wyniku czego wysuwają propozycje pod adresem odpowiednich organów, które są ustawowo upoważnione do stosowania środków władczych. Z założenia organ kontrolujący nie jest podmiotem administrującym. Legalna kontrolna /mająca oparcie w obowiązującym powszechnie prawie/ ma charakter władczy tylko w tym zakresie, że podmiot kontrolowany nie może się od niej uchylić. Zastosowanie środków władczych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nie należy z założenia do kompetencji organu kontrolującego. Oczywiście możliwe są wyjątki wynikające z obowiązujących przepisów ustawowych /z ustawy lub aktu wykonawczego wydanego w ramach ściśle określonego upoważnienia ustawowego - por. przykładowo art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o Państwowej Inspekcji Handlowej przyznający organom PIH prawo do orzekania o zniszczeniu lub oddaniu do przerobu artykułów stanowiących przedmiot obrotu towarowego zepsutych lub nie nadających się do użytku/.
Łącznikiem między kontrolą dokonywaną przez organy kontroli a zastosowaniem środków władczych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości są zarządzenia pokontrolne. Ze swojej istoty nie są one decyzjami administracyjnymi. (...)
Powołany w decyzji Okręgowego Inspektora Państwowej Inspekcji Handlowej (...) par. 28 cytowanego rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego z dnia 25 sierpnia 1969 r. nie może być podstawą prawną decyzji. Wskazany przepis stanowi tylko podstawę prawną do wydania zarządzenia pokontrolnego.
Decyzja jako rozstrzygnięcie o charakterze konstytucyjnym, wywołującym bezpośrednio określone skutki prawne w konkretnej indywidualnej sprawie w drodze jednostronnego rozstrzygnięcia (...) może być tylko wydana na podstawie przepisów ustawowych /ustawy albo aktu wykonawczego mieszczącego się w ramach ustawowego upoważnienia/. Podstawą prawną decyzji może być przepis prawa materialnego przewidujący władcze rozstrzygnięcie określonych spraw administracyjnych.
Powołany, jako podstawa prawna zaskarżonej decyzji, par. 28 rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego jest wydany /tak jak inne przepisy tego rozporządzenia/ na podstawie art. 13 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o Państwowej Inspekcji Handlowej. Wskazane przepisy ustawowe upoważniają do określenia trybu postępowania oraz do bliższego sprecyzowania zadań kontrolnych (...) Państwowej Inspekcji Handlowej. Brak więc upoważnienia do wydawania władczych rozstrzygnięć. We wskazanym upoważnieniu ustawowym chodzi tylko o bliższe uregulowanie trybu, organizacji oraz zadań kontrolnych. Stąd par. 28 cyt. rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego nie może stanowić podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnych. Świadczy o tym zresztą także sam tytuł wskazanego rozporządzenia.
Obrót towarowy reguluje szereg przepisów, których nie przestrzeganie pociąga odpowiedzialność prawną. Organy PIH w razie stwierdzenia w czasie czynności kontrolnych różnych naruszeń przepisów o obrocie towarowym, powinny doprowadzić do tego, aby odpowiednie organy zastosowały właściwe sankcje prawne. W rozpatrywanej sprawie stwierdzono naruszenie przez stronę skarżącą Polskich Norm /o winie gronowym oraz o znakach i znakowaniu opakowań jednostkowych z zawartością/. Naruszenie Norm Polskich jest czynem karalnym /por. art. 15 i art. 17 ustawy z dnia 27 listopada 1961 r. o normalizacji/.
Obowiązuje ustawa z dnia 18 listopada 1948 r. o produkcji win, moszczów winnych i miodów pitnych oraz o obrocie tymi produktami szczegółowo regulująca między innymi produkcję win, jak i ich obrót i przewidująca odpowiedzialność karno-administracyjną za nie przestrzeganie jej postanowień. Wreszcie są przepisy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji /por. ustawę z dnia 2 sierpnia 1926 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i wchodzącą w życie z dniem 8 grudnia 1993 r. nową ustawę z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji/, które między innymi stanowią, że nieuczciwą konkurencją jest także oznaczenie towarów, które może wprowadzić klientów w błąd co do sposobu wykonania tych towarów.
Poprzez par. 28 cyt. rozporządzenia Ministra Handlu Wewnętrznego nie można zastąpić, czy też ominąć stosowania przez odpowiednie organy rygorów ustawowych, za stwierdzone naruszenia przepisów materialnoprawnych regulujących w Polsce obrót towarowy. Materiały pokontrolne powinny jedynie uruchamiać odpowiednie działania.
Skoro zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane bez podstawy prawnej, to Sąd na podstawie art. 207 par. 3 Kpa w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność obu decyzji.