Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 14 grudnia 1998 r., II SA 1606/98

Teza

Konieczność pouczenia o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania świadczenia stanowi warunek sine qua non uznania pobranego zasiłku za nienależne świadczenie i w konsekwencji orzeczenia obowiązku jego zwrotu.

W tej mierze nie poczyniono żadnych ustaleń, a z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby pouczenie takie miało miejsce.

Uzasadnienie

Izabela P. została zarejestrowana w Rejonowym Urzędzie Pracy dnia 10 marca 1998 r. i od dnia 18 marca tegoż roku pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Podstawę przyznania zasiłku stanowiły m.in. art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./.

Przy rejestracji Izabela P. załączyła odpis umowy o rozwiązaniu z nią umowy o pracę z zachowaniem okresu miesięcznego wypowiedzenia.

Następnie skarżąca przedłożyła odpis "ugody pozasądowej" zawartej z byłym pracodawcą /Hipermarket/, mocą której ustalono m.in. iż umowa o pracę uległa rozwiązaniu na mocy porozumienia stron.

W związku z powyższym Kierownik Rejonowego Urzędu Pracy, decyzją z dnia 30 lipca 1998 r., orzekł w stosunku do skarżącej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego zasiłku za okres od 18 marca do 8 czerwca 1998 r. /tj. za okres 90 dni licząc od dnia zarejestrowania się skarżącej w RUP uznając, iż zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu/.

Niezależnie od tej decyzji, powyższy organ także w dniu 30 lipca 1998 r. podjął drugą decyzję, na mocy której w oparciu o m.in. art. 156 par. 1 Kpa uchylił decyzję z dnia 13 marca 1998 r. przyznającą skarżącej zasiłek dla bezrobotnych i uznał ją za bezrobotną od dnia 10 marca 1998 r. oraz przyznał zasiłek dla bezrobotnych od dnia 9 czerwca 1998 r.

Następnie decyzją z dnia 5 sierpnia 1998 r. tenże organ orzekł w stosunku do skarżącej o utracie statusu bezrobotnej od dnia 31 lipca 1998 r. na 3 miesiące z powodu nieusprawiedliwionego niestawienia się w wyznaczonym terminie.

Od wszystkich tych decyzji Izabela P. odwoływała się, w wyniku czego Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy decyzją z dnia 6 października 1998 r.:

1/ decyzję Kierownika RUP z dnia 30 lipca 1998 r. utrzymał w mocy, 2/ uchylił decyzję Kierownika RUP z 5 sierpnia 1998 r. 3/ przyznał Izabeli P. status osoby bezrobotnej od dnia 31 lipca 1998 r. 4/ stwierdził z urzędu nieważność decyzji Kierownika RUP z dnia 30 lipca 1998 r.

W uzasadnieniu podano, że decyzja stwierdzająca obowiązek zwrotu pobranego zasiłku jest zasadna, bowiem w trakcie jego pobierania tryb rozwiązania umowy o pracę uległ zmianie na skutek zawarcia z byłym pracodawcą ugody pozasądowej.

W związku z tym - zdaniem organu odwoławczego - zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 28 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy, bowiem zasiłek dla bezrobotnych za okres od 18 marca do 8 czerwca 1998 r. był świadczeniem nienależnym.

W odniesieniu do decyzji z dnia 30 lipca 1998 r. stwierdzono, że właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia. Wydanie tej decyzji przez organ podstawowy nastąpiło więc z rażącym naruszeniem prawa, co stanowiło przesłankę stwierdzenia jej nieważności. W odniesieniu do decyzji z dnia 5 sierpnia 1998 r. uznano, że organ pierwszej instancji nie ustosunkował się do zarzutów skarżącej zaprzeczających twierdzeniom o nieusprawiedliwionym niestawieniu się w urzędzie i dlatego decyzja została uchylona.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Izabela P. zarzuciła nieuwzględnienie, że zmiana sposobu rozwiązania stosunku pracy nastąpiła w trakcie pobierania przez nią zasiłku, w związku z czym nie było to świadczenie nienależne.

Skarżąca uważa, iż ustawa o zatrudnieniu i bezrobociu gwarantuje jej zasiłek dla bezrobotnych przez okres 180 dni, i to po 8 dniach, a nie po 3 miesiącach. Zasiłek ten powinna nadal pobierać, a nie zwracać. Podniosła, że liczy 44 lata, nie może znaleźć pracy, ma na utrzymaniu 13-letniego syna, na którego otrzymuje 85 zł, alimentów. Nie starcza jej na bieżące wydatki /otrzymuje niewielką pomoc z opieki społecznej/, nie mówiąc już o zwrocie pobranego zasiłku.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy podtrzymała swoje stanowiska w sprawie uznając, że wprawdzie "post factum", ale zaszły okoliczności, o których mowa w art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, co skutkuje obowiązek zwrotu pobranego zasiłku jako świadczenia nienależnie pobranego. Dodano przy tym, iż skarga dotyczyła wyłącznie tej części decyzji, w którym obowiązek ten orzeczono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę Sąd przyjął, że skarga dotyczy całości decyzji podjętej przez organ odwoławczy.

Ze skargi tej wynika bowiem, że skarżąca kwestionuje wszelkie działania podjęte w stosunku do niej, jako osoby bezrobotnej, przez organ rejestrujący oraz organ drugiej instancji.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że wszystkie jej części były wadliwe.

1/ Podstawę prawną orzeczenia obowiązku zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych w decyzji z dnia 30 lipca 1998 r. stanowił przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu /t.j. Dz.U. 1997 nr 25 poz. 128 ze zm./. Przepis ten zawiera ustawową definicję pojęcia nienależnego świadczenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 omawianej ustawy, którym jest:

"świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach".

Organy orzekające w obu instancjach w tym zakresie wzięły pod uwagę jedynie pierwszą część tego przepisu, pomijając zupełnie jej, również istotną, część drugą, a mianowicie pouczenie strony o okolicznościach powodujących ustanie prawa do pobierania zasiłku.

Konieczność takiego pouczenia stanowi warunek sine qua non uznania pobranego zasiłku za nienależne świadczenie i w konsekwencji orzeczenia obowiązku jego zwrotu. W tej mierze nie poczyniono żadnych ustaleń, a z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, aby pouczenie takie miało miejsce.

W tej części /pkt 1/ zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały więc podjęte z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego /cyt. wyżej przepis art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy/, jak i prawa procesowego /art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa/ w stopniu mającym wpływ na treść tych decyzji.

Skutkuje to konieczność uchylenia tej części decyzji organu odwoławczego i decyzji z dnia 30 lipca 1998 r. w oparciu o przepisy art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

2/ W odniesieniu do decyzji z tego samego dnia zaskarżona decyzja stwierdza jej nieważność w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa /pkt 4 decyzji/. Podejmując taką decyzję w postępowaniu odwoławczym Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy sam dopuścił się obrazy tego przepisu, bowiem połączył to postępowanie z trybem nadzorczym, co jest niedopuszczalne.

Decyzja w tej części wydana została zatem bez podstawy prawnej, bowiem uprawnienia organu odwoławczego zostały ściśle określone w art. 138 par. 1 i 2 Kpa, które to przepisy nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności. Faktem jest jednak, że decyzja organu pierwszej instancji została z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, bowiem wydana została przez organ nieuprawniony, a więc z rażącym naruszeniem prawa.

Dlatego też Sąd stwierdził w tej części nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 22 ust. 3 ustawy o NSA.

3/ Zaskarżona decyzja w części dotyczącej przyznania Izabeli P. statusu osoby bezrobotnej od dnia 31 lipca 1998 r. była zapewne konsekwencją poprzednich decyzji /pkt 1 i 4/.

Zachodziła więc konieczność uchylenia decyzji, także w tej części w oparciu o art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o NSA, co było zasadne tym bardziej, iż decyzja w tej mierze nie zawierała żadnego uzasadnienia. Stanowiło to istotne naruszenie także art. 107 par. 3 Kpa.

4/ W odniesieniu do decyzji z dnia 5 sierpnia 1998 r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa w wyznaczonym terminie w rejonowym urzędzie pracy, zaskarżona decyzja w sposób jednoznaczny nie wyjaśnia, czy organ odwoławczy uchylając tą decyzję /pkt 2/ orzekł co do istoty sprawy /art. 138 par. 1 pkt 2/ czy też uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia /art. 138 par. 2 Kpa/. Stanowi to też istotne naruszenie przepisów postępowania uniemożliwiając kontrolę decyzji organu odwoławczego w tym zakresie. Skutkuje to uchylenie decyzji w tej części /pkt 2/, a także decyzji organu pierwszej instancji z dnia 5 sierpnia 1998 r., która nie zawiera żadnych ustaleń oraz pomija twierdzenia skarżącej w tym zakresie. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postępowania: art. art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa.

Z powyższych względów orzeczono jak w wyroku.