Uzasadnienie
W dniu 5 listopada 1991 r. Komendant Wojewódzki Policji w P. wystąpił o odwołanie Zenona Z. ze stanowiska swojego zastępcy ze względu na utratę przez niego autorytetu wśród funkcjonariuszy Policji i społecznego zaufania, informując o uzgodnieniu tego wniosku z Wojewodą (...).
Rozkazem personalnym z dnia 17 listopada 1991 r. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179 ze zm./, odwołał Zenona Z. "z zajmowanego stanowiska służbowego" i przeniósł go "do Grupy Rezerwowej przy Biurze Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji bez zmiany uposażenia z pozostawieniem na pełnym zaopatrzeniu w Komendzie Wojewódzkiej Policji w P.". Rozkaz ten nie zawierał uzasadnienia. Z notatek służbowych i opinii Wojewody (...) z dnia 28 listopada 1991 r. wynikało, że Zenonowi Z. zarzucano utratę zawodowego prestiżu i społecznego zaufania z powodu nadużywania alkoholu oraz niewłaściwego układania stosunków rodzinnych i osobistych.
W odwołaniu do Ministra Spraw Wewnętrznych Zenon Z. nie zgodził się z takimi zarzutami, twierdząc, że są one rezultatem wykorzystywania przeciwko niemu nieprawdziwych okoliczności i uogólnień przedstawianych przez osoby wywodzące się jeszcze z dawnych układów politycznych, zainteresowane usunięciem go z Komendy Wojewódzkiej Policji w P. Minister utrzymał w mocy decyzję /rozkaz personalny/ Komendanta Głównego Policji własną decyzją nr AB-IX-1584/91 z dnia 20 grudnia 1991 r., sprowadzając jej merytoryczne uzasadnienie do stwierdzenia, że postępowanie wyjaśniające potwierdziło "negatywną ocenę osoby Z.Z., tzn. negatywną postawę moralną, łamanie zasad etyki zawodowej oraz utratę autorytetu i zaufania społecznego".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zenon Z. wniósł o uchylenie decyzji Ministra ze względu na brak dowodów uzasadniających zawarte w niej rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego, w nieobiektywnie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym zajmowano się wyłącznie jego życiem prywatnym, a więc chronionym konstytucyjnie dobrem osobistym.
Pełnomocnik Ministra wniósł o oddalenie skargi, uznając za udowodnione zarzuty dotyczące nagannego postępowania skarżącego na stanowisku, gdzie nie ma istotnego znaczenia podział na sferę służbową i prywatną. Następnie wykonując postanowienie sądu administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1992 r. w sprawie nadesłania niektórych aktów wykonawczych do ustawy o Policji i ustosunkowania się do statusu prawnego zastępców komendantów wojewódzkich Policji, pełnomocnik Ministra w piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 1992 r. wniósł o odrzucenie skargi, przytaczając nową, obszerną argumentację. Jego zdaniem, akty mianowania i odwołania policjanta mają zróżnicowane znaczenie prawne. Na przykład art. 28 ust. 1 omawianej ustawy stanowi podstawę nawiązania stosunku służbowego policjanta i określa początek służby. Z kolei określenie treści stosunku służbowego policjanta następuje w drodze mianowania na stanowisko służbowe stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy. Rozdzielenie obu powyższych elementów nie występuje w praktyce, lecz może mieć znaczenie przy wydawaniu aktów odwołania. Są wreszcie akty mianowania na stanowiska terenowych organów Policji i kierowników posterunków Policji lokalnej w przypadkach określonych w art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 2-3 i art. 9 ust.
- Stanowisko służbowe jest zawsze związane ze stopniem policyjnym, którego posiadanie łączy się z wykształceniem, przeszkoleniem specjalistycznym i stażem służby.
W ocenie pełnomocnika Ministra, z art. 32 ust. 1 tej ustawy, analizowanego w powiązaniu z jej art. 5 ust. 2 i art. 6 ust. 2-3, wynika, że "określone w przepisach o uposażeniu odpowiednie stanowiska służą wyłącznie celom uposażeniowym, a mianowanie bądź odwołanie z tych stanowisk jest władczym aktem z zakresu administracji państwowej, nie będącym jednak decyzją administracyjną w rozumieniu Kpa". Mimo braku określenia szczegółowego trybu mianowania na stanowiska zastępców komendantów wojewódzkich i rejonowych Policji, stanowiska te są niewątpliwie stanowiskami kierowniczymi /art. 6 ust. 6/, usytuowanymi w hierarchicznej strukturze, o szczególnej dyscyplinie, na których mogą pełnić służbę wyłącznie oficerowie. Mianowanie na takie stanowiska, przenoszenie oraz zwalnianie ze stanowisk, nie wiążące się z rozwiązaniem z policjantem stosunku służbowego, należy uznać za wewnętrzne akty administracyjne, mieszczące się w granicach władztwa administracyjnego /określonego imperium/, jakie ma każdy z przełożonych wymienionych w cytowanym art. 32 ust. 1 ustawy. Są to akty wydawane w sprawach podległości służbowej funkcjonariuszy terenowych organów Policji. Zdaniem pełnomocnika, w tę sferę może ingerować tylko Minister Spraw Wewnętrznych jako naczelny organ sprawujący nadzór nad działalnością Policji i jedynie z tych powodów przewidziano w art. 32 ust. 3 administracyjny tryb odwoławczy. Biorąc pod uwagę art. 3 ustawy i rangę zastępców komendantów Policji, w praktyce ich mianowanie bądź odwołanie odbywa się po zaopiniowaniu przez właściwych wojewodów. Zdaniem pełnomocnika Ministra, odwołanie ze stanowiska /art. 32 ust. 1/ nie prowadzi jeszcze do istotnych modyfikacji stosunku służbowego policjanta, zwłaszcza przy połączeniu tej czynności z pozostawianiem policjanta do dyspozycji w tak zwanej grupie rezerwowej, gdzie otrzymuje on składniki uposażenia należne na ostatnio zajmowanym stanowisku /art. 121 ust.
- Takie odwołanie ze stanowiska mieści się w ramach uprawnień kierowniczych właściwych przełożonych. Natomiast w razie obniżenia stanowiska i uposażenia bądź zwolnienia ze służby w Policji "zostaje istotnie zmieniona lub unicestwiona treść stosunku służbowego" i w takich sytuacjach występuje kognicja sądu administracyjnego. Z tych względów, w ocenie pełnomocnika Ministra, przedmiotem rozstrzygnięcia organów obu instancji była jedynie modyfikacja stosunku służbowego, w jakim pozostaje skarżący, "nie wpływająca na istotne elementy jego treści", dokonana "w sprawie wynikającej z podległości służbowej w urzędach organów administracji państwowej" stosownie do art. 196 par. 4 pkt 2 Kpa.
W piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia 1992 r. skarżący twierdził, że nie było żadnych podstaw do przeniesienia go na niższe stanowisko, i jednocześnie poinformował o przeniesieniu go do innej komendy Policji na stanowisko, które ma być niższe od zajmowanego w P. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustaw - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 34 poz. 201/, uchylającego z dniem 27 maja 1990 r. "wszelkie przepisy szczególne ograniczające dopuszczalność zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego", utracił moc art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/ w części dotyczącej wyłączenia możliwości dochodzenia przez policjantów roszczeń w drodze sądowej. Taki pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku II SA 35/91 z dnia 5 czerwca 1991 r. został uznany za trafny w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1991 r. I PRN 39/91, w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 1992 r. K 8/91 i we wnioskach Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich i Prokuratora Generalnego sformułowanych w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W literaturze prawniczej i orzecznictwie za bezsporne uznaje się twierdzenie, że stosunki prawne funkcjonariuszy Policji /podobnie zresztą jak wojska i innych formacji zmilitaryzowanych/ nie są stosunkami pracy, lecz stosunkami administracyjnoprawnymi. W rezultacie przyjmuje się, że wszystkie spory w tych grupach zawodowych są sporami rozpoznawanymi w postępowaniu administracyjnym.
Przy określaniu istoty stosunków służbowych funkcjonariuszy omawianych formacji zwracało się uwagę we wcześniejszych opracowaniach na pełną dyspozycyjność funkcjonariuszy, polegającą na jednostronnym podporządkowaniu woli przełożonych co do treści praw i obowiązków podwładnych /T. Zieliński: Prawo pracy. Zarys systemu, cz. I, Warszawa, 1986, str. 240; R. Orzechowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1989, str. 46/. Obecnie ubywa argumentów za takim wyostrzeniem istoty powyższych stosunków ze względu na inne rozmieszczenie elementów dyscypliny.
Przypomniane okoliczności stanowią niejako punkt wyjścia w rozważaniach nad zakresem kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju stosunkach administracyjnoprawnych. Przy generalnie uznawanej właściwości sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na decyzje o mianowaniu i zwolnieniu ze służby w Policji chodzi tu o udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy i jakie inne czynności przełożonego, wpływające na zmianę stosunku służbowego policjanta, mogą być przez policjanta kwestionowane przed sądem administracyjnym. Przy analizowaniu problemów łączących się z tym pytaniem należy jeszcze pamiętać o stopniu zaawansowania procesu wcielania w życie "prawa do sądu" wszystkich podmiotów, a zwłaszcza obywateli znajdujących się w różnych sytuacjach życiowych. Proces ten rozpoczął się od ratyfikowania przez Polskę w dniu 3 marca 1977 r. Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych i przez wprowadzenie nowych, ciągle modyfikowanych rozwiązań instytucjonalnych z zakresu ochrony praworządności pozostaje na etapie określenia Polski jako demokratycznego państwa prawnego /art. 1 Konstytucji/, co "zobowiązuje do dostosowania samej treści prawa, a także jego wykładni, do standardów właściwych dla demokratycznych państw prawa", jak to w przytoczonym wyżej uzasadnieniu orzeczenia i wielokrotnie wcześniej akcentował Trybunał Konstytucyjny.
Ustawa o Policji była uchwalana w okresie ożywionych wysiłków władz państwowych w dążeniu do osiągnięcia w nowych rozwiązaniach prawnych standardu światowych państw demokratycznych. Wyrazem tego było precyzyjne określenie, kiedy i jakie środki rozwiązania bądź zmiany stosunku służbowego może albo wręcz musi zastosować właściwy przełożony wobec policjanta. Dotyczy to przeniesienia policjanta na niższe stanowisko służbowe, zawieszenia w czynnościach służbowych i zwolnienia ze służby w Policji /kolejno art. 38, art. 39 i art. 41 omawianej ustawy/. Są to ściśle określone i bezwzględnie wiążące materialnoprawne przesłanki, których rozszerzać ani zwężać nie wolno żadnemu przełożonemu policjanta. Oprócz tego w art. 36 i art. 37 tej ustawy przewidziano możliwość przeniesienia policjanta do pełnienia służby albo delegowania do czasowego pełnienia służby w innej miejscowości oraz powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości; podano tu jedynie maksymalne okresy zmiany sposobu pełnienia służby i wskazano przełożonych, którzy mają prawo podejmować opisane czynności. Innych sytuacji, poza przejściowym okresem organizowania Policji przewidzianym w rozdziale 11, dotyczących zmiany podstawowych elementów stosunku służbowego policjantów, ustawa, ta nie zna.
W ocenie sądu, za oczywiste należy uznać prawo policjanta do dochodzenia przed sądem administracyjnym ochrony jego interesów w razie nie tylko zwolnienia ze służby, ale również przeniesienia na niższe stanowisko służbowe i zawieszenia w czynnościach służbowych, ponieważ chodzi tu o podstawowe elementy stosunku służbowego. W razie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, przeniesieniu na niższe stanowisko lub zawieszeniu policjanta w czynnościach bez jednej z materialnoprawnych przesłanek decyzja przełożonego musi być uznana za sprzeczną z prawem.
Omawiana ustawa nie przewiduje możliwości jedynie zwolnienia czy, też odwołania ze stanowiska służbowego policjanta ani odwołania ze stanowiska /zwolnienia/ połączonego z przeniesieniem do grupy rezerwowej bez zmiany uposażenia. Wprawdzie w art. 32 ust. 1 ustawy /"Do mianowania policjanta na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i rejonowi Policji"/ posłużono się pojęciem zwalniania ze stanowisk służbowych, lecz jest to norma o charakterze kompetencyjnym i w dodatku zredagowana hasłowo w oderwaniu od jej dopełnienia materialnoprawnymi, dalej określonymi przesłankami ingerowania w stosunki służbowe policjantów. Możliwości takich nie daje również zarządzenie nr 14 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie zaszeregowania stanowisk służbowych w Policji, wydane na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy będącego upoważnieniem do określenia uposażenia dla stanowisk nietypowych. Dostrzeganie przez pełnomocnika Ministra w art. 121 ust. 1 ustawy cech prawnej instytucji zwalniania policjanta ze stanowiska połączonego z przeniesieniem do grupy rezerwowej nie jest, zdaniem sądu, trafne. Przepis ten i mieści się w rozdziale 9 ustawy, poświęconym uposażeniu policjantów, i dotyczy jedynie wynagrodzenia należnego policjantowi w razie jego choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych i pozostawania bez przydziału służbowego. W żadnym razie przepisu tego nie można uznawać za jakąkolwiek, a tym bardziej za samodzielną podstawę przenoszenia policjanta do grupy rezerwowej.
Z powyższych względów należało uznać, że organy obydwu instancji zastosowały wobec skarżącego nie przewidziany w ustawie o Policji tryb, modyfikacji istotnych elementów jego stosunku służbowego, dopuszczając się przez to naruszenia prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy. Odwołanie skarżącego ze stanowiska, połączone z przeniesieniem go do grupy rezerwowej, jest w istocie rozwiązaniem dla niego bardziej dotkliwym ze względu na niepewność dalszych losów niż na przykład zaskarżalne do sądu zawieszenie w czynnościach służbowych trwające nie dłużej niż 3 miesiące, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach - do 12 miesięcy.
Biorąc pod uwagę ukazaną w zarysie argumentację przemawiającą za "prawem obywateli do sądu" i aktualny stopień realizacji tego procesu w Polsce, sąd uznał swoją właściwość do rozpatrzenia niniejszej skargi. Odnotować przy tym należy jeszcze jedną dodatkową okoliczność. Otóż zastępcy komendantów wojewódzkich Policji nie są terenowymi organami Policji /art. 6 ust. 1 pkt 1/ i do ich stosunków służbowych odnoszą się w całości przypomniane wyżej rozwiązania.
Nie wnikając zatem w ocenę zarzutów postawionych skarżącemu przez organy obydwu instancji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 Kpa orzekł jak w sentencji.