Uzasadnienie
Decyzją z 21 stycznia 2000 r. (...), wydaną na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 5 i art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 11 ust. 3 w zw. z par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ oraz art. 104 Kpa. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych nakazał spółce "I." przywrócenie samowolnie naruszonego pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usuniecie tablicy reklamowej wraz z fundamentem, wykonanie plantowania terenu i obsianie go trawą, w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji i nałożył na nią karę pieniężną w wysokości 13.336,32 zł za umieszczenie tablicy reklamowej w pasie drogi o okresie od 13 grudnia 1999 r. do 14 stycznia 2000 r. Kara ustalona została w wysokości odpowiadającej iloczynowi powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia oraz dziesięciokrotnej stawki opłat /27,60 m2 x 32 dni x 10 x 1,51 zł/.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca prosiła o anulowanie kary. Podkreśliła, że tablica ustawiona została w miejscu, w którym stało kilka innych tablic reklamowych. Do wezwania do usunięcia tablicy spółka nie zastosowała się natychmiast, ponieważ tryb załatwiania spraw ze względu na wielkość spółki wymaga więcej czasu. Ponadto wezwanie wpłynęło w okresie przedświątecznym, a osoba odpowiedzialna za te sprawę przebywała na długoterminowym zwolnieniu lekarskim. Skarżąca podniosła ponadto, że kara została źle naliczona. Stosownie do par. 10a ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. obowiązująca stawka w odniesieniu do tablic poza obszarem zabudowania wynosi 0,40 zł, a nie 1,51 zł.
Decyzją z 19 maja 2000 r. (...), wydaną na podstawie art. 36 i art. 39 ust. 1 pkt 5 oraz art. 40 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, par. 11 ust. 3 w zw. z par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z 21 stycznia 2000 r. (...).
Decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z 19 maja 2000 r. spółka I. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o zmianę decyzji i zmniejszenie wysokości kary. Podniosła, że zastosowane zostały stawki wyższe niż wynikające z przepisów par. 10a ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r., ponieważ reklama umieszczona była na terenie niezabudowanym. Niewłaściwie też ustalono powierzchnię reklamy, która w rzeczywistości wynosi 1 m2, a nie 27,60 m2; reklama jest tablicą umocowaną na wsporniku o wysokości 2,5 m z zabetonowaną podstawą o powierzchni około 1 m2.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych wniósł o jej oddalenie podkreślając, że zarzut dotyczący niewłaściwego naliczenia kary jest bezzasadny, ponieważ zastosowano stawki według tabeli opublikowanej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającym rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 59 poz. 623/, przy uwzględnieniu kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych w wysokości 0,9 procent.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za umieszczenie reklamy w pasie drogowym stanowiły przepisy art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oraz par. 11 ust. 3 w zw. z par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Zgodnie z par. 11 ust. 3 tego rozporządzenia za umieszczenie w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi reklamy i obiektu handlowego lub usługowego zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie par. 10a.
Z kolei z par. 10a ust. 3 wynika, że opłata za 1 m2 powierzchni reklamy wynosi za każdy dzień zajęcia pasa drogi krajowej 1,50 zł. Jednocześnie w par. 10b prawodawca postanowił, iż stawki opłat, o których mowa w par. 8, par. 10 i par. 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
W rozpoznawanej sprawie organ orzekający, powołując się na par. 11 ust. 3 omawianego rozporządzenia, przyjął za podstawę obliczenia kary stawkę 1,51 zł za m2 powierzchni reklamy, pomimo że według par. 10a ust. 3 rozporządzenia stawka ta wynosi jak wspomniano 1,50 zł. Organ orzekający nie wskazał przy tym, na jakiej podstawie prawnej oparł swoją decyzję w tym zakresie. Już samo zastosowanie przez organ jako podstawy decyzji administracyjnej stawki innej niż wynikająca z określonego przepisu prawa /par. 10a rozporządzenia/, tj. stawki 1,51 zł zamiast 1,50 zł, bez opartego na powszechnie obowiązującym prawie uzasadnienia swego stanowiska, stanowi o rażącym naruszeniu powoływanego par. 10a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
Z odpowiedzi na skargę wynika jednak, że organ orzekający przyjął jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć również par. 10b powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów pozwalającego na zmianę stawek opłat stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uprawnienie do pobierania omawianych opłat wynika z postanowień art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./. Zgodnie z art. 40 ust. 4 tej ustawy za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg pobiera się - co do zasady - opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.
Na podstawie art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych Rada Ministrów została upoważniona do określenia w drodze rozporządzenia, zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczania w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem, a także organów właściwych w tych sprawach.
Korzystając z powyższego upoważnienia Rada Ministrów wydała 24 stycznia 1986 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Rozporządzenie to w par. 1 ust. 1 przyjęło zasadę, według której zajęcie pasa drogowego na cele nie związane z budową, modernizacją, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie to dotyczy w szczególności: prowadzenia na obszarze pasa drogowego robót naziemnych, nadziemnych lub podziemnych, włączenia pasa drogowego lub jego części do placu budowy prowadzonej poza pasem drogowym, wydzielenia części pasa drogowego do wyłącznego korzystania przez określonych użytkowników, umieszczania reklam w pasie drogowym, a także innych działań, które powodują ograniczenie, zakłócenie lub zamknięcie mchu drogowego, a nie wynikają z warunków ruchu drogowego lub stanu technicznego pasa drogowego.
Z kolei w par. 8 ust. 1 rozporządzenia wskazano, że za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę w wysokości odpowiadającej iloczynowi: zajętej powierzchni m2, stawki opłaty za 1 m2 i liczby dni zajęcia pasa, określonej w zezwoleniu. W par. 10 ust. 1 przyjęto natomiast, iż za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i obiektów /części urządzeń lub obiektów/ nie związanych z funkcjonowaniem dróg, z wyjątkiem umieszczonych w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam pobiera się jednorazową opłatę. W par. 10 ust. 2 rozporządzenia wskazano kwotowe stawki tych opłat.
Natomiast w par. 10a ust. 1 ustalono, że za umieszczenie w pasie drogowym obiektów handlowych i usługowych oraz reklam, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./, pobiera się opłatę odpowiadającą iloczynowi powierzchni pasa drogowego zajętego przez obiekt handlowy lub usługowy albo powierzchni reklamy, liczby dni zajęcia pasa drogowego określonych w zezwoleniu oraz stawki opłat. Stawki tej opłaty określono w tabeli stanowiącej integralną część par. 10a ust. 3 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
Rada Ministrów w omawianym akcie wykonawczym określiła ponadto organ właściwy do wymierzania i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego oraz kar za samowolne zajęcie tego pasa. Jak wynika z postanowień par. 8 ust. l, par. 10 ust. l, par. 10a ust. l, par. 11 ust. l, 2 i 3 rozporządzenia organem uprawnionym do pobierania opłat i kar jest zarządca drogi.
Niezależnie od przedstawionych regulacji, wyczerpujących w ocenie NSA treść upoważnienia ustawowego zawartego w powoływanym art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Rada Ministrów postanowiła w par. 10b ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, że stawki opłat m.in. za umieszczanie reklam podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jeśli zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zostało wydane przed ogłoszeniem wspomnianego wskaźnika, stawki opłat nie ulegają przeliczeniu według nowego wskaźnika /par. 10b ust. 2/.
W tej sytuacji przy ocenie zgodności z prawem decyzji administracyjnych, dotyczących opłat związanych z zajęciem pasa drogowego na cele inne niż służące ruchowi drogowemu /umieszczenie reklamy/, pojawia się zagadnienie podobne do problemu legalności zasad waloryzacji opłat drogowych za przejazdy pojazdów nienormatywnych /par. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych, Dz.U. nr 40 poz. 230/.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego określone w ustawie o drogach publicznych uprawnienia Rady Ministrów do wydania aktu wykonawczego w omawianym zakresie obejmowały jedynie prawo do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz trybu dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem, a także do określenia organów właściwych w tych sprawach. Rada Ministrów nie miała zatem prawa do "ustanawiania" innych organów współdecydujących o wysokości stawki opłaty. A tak właśnie uczyniła, ponieważ faktycznie o wysokości opłaty rozstrzyga jedynie w części stawka określona przez Radę Ministrów, w pozostałej zaś części - stawka określona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.
Należy w związku z tym przypomnieć, że stosownie do art. 87 konstytucji źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie natomiast z art. 92 ustawy zasadniczej rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.
Ponadto - co najważniejsze - organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji w tym zakresie innemu organowi. Konstytucja zabrania więc tworzenia tzw. upoważnień "kaskadowych" do wydania aktu wykonawczego, zaś samym upoważnieniom ustawowym stawia wysokie wymagania co do precyzji, z jaką powinny określać cechy aktu wykonawczego.
Ponadto przewidziane w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych upoważnienie, określając wyraźnie zakres uprawnień Rady Ministrów do wydania rozporządzenia, nie przewidziało prawnej możliwości wprowadzenia przez ten organ jakichkolwiek instrumentów waloryzacyjnych. Gdyby ustawodawca przewidywał taką możliwość, to albo sam wprowadziłby w ustawie stosowne środki, albo - wykonując konstytucyjny obowiązek w zakresie udzielenia upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego /tj. określając "(...) zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu"/ - powinien był wyraźnie wskazać na prawną możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów określonych rozwiązań waloryzacyjnych. Tego jednak ustawodawca w badanym zakresie nie uczynił.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można twierdzić, iż w świetle obowiązującego systemu prawnego nie jest w ogóle dopuszczalne "waloryzowanie" jakichkolwiek opłat na podstawie wskaźnika Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w sprawie cen towarów i usług konsumpcyjnych. Takie waloryzowanie jest dopuszczanie, jednakże musi ono być wyraźnie przewidziane, jak wspomniano, w samej ustawie, tj. w konkretnym przepisie ustawy, stanowiącym upoważnienie do takiego właśnie obliczenia i wymierzenia opłaty lub kary przez organ załatwiający określoną sprawę administracyjną, Takie na przykład rozwiązanie waloryzacyjne zostało przewidziane w art. 5 oraz art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./. W myśl powołanego art. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski".
Również we wspomnianym art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami zastrzeżono, iż do czasu ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w drodze obwieszczeń, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Przykład waloryzacji cen nieruchomości uwidacznia więc, że system prawny wprowadza w ustawach podstawy do nałożenia na określony podmiot prawny obowiązku wynikającego ze zmiennej w czasie wartości określonych praw lub rzeczy.
Podkreślić należy również, że wprowadzenie do systemu prawnego instrumentów waloryzacyjnych jest odstępstwem od zasady nominalizmu. Na uwarunkowania prawne w zakresie wprowadzania takich odstępstw zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lipca 1996 r., III ARN 23/96 /OSNAPU 1997 nr 4 poz. 46/, stwierdzając m.in. że "(...) zasada nominalizmu jest zasadą ponadgałęziową polskiego porządku prawnego i odstępstwa od niej wymagają wyraźnej podstawy ustawowej. Wymaganie wyraźnej podstawy ustawowej wynika także z zasady właściwej prawu administracyjnemu, iż decyzja jako jednostronne władcze rozstrzygnięcie musi mieć podstawę ustawową nie tylko dotyczącą samej możliwości jej wydania, ale także zawarcia w niej odpowiedniej treści - zawarcia w decyzji waloryzacyjnej klauzuli (...), określającej wysokość świadczenia z tytułu opłaty (...)".
W świetle wskazanych zasad konstytucyjnych i orzecznictwa oraz systemowej wykładni prawa w zakresie tworzenia aktów normatywnych, zakreślone w rozpoznawanej sprawie kompetencje Rady Ministrów zostały przekroczone. Podobnie jak w sprawach dotyczących wspomnianych opłat za przejazd pojazdów nienormatywnych należy - w ocenie NSA - omawianej regulacji prawnej, zawartej w par. 10b ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, które zostało wprowadzone w życie już w czasie obowiązywania konstytucji z dnia 2 kwietnia 1997 r., postawić zarzut niezgodności zarówno z art. 2 i art. 92 konstytucji, jak i z art. 40 ust. 7 powoływanej ustawy o drogach publicznych.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 178 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 konstytucji, odmówił w rozpoznawanej sprawie zastosowania par. 10b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, co w konsekwencji oznacza, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały w omawianym zakresie bez podstawy prawnej i uzasadnia stwierdzenie ich nieważności z tego właśnie powodu.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ w zw. z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, orzekł jak w pkt 1 sentencji.
O kosztach /pkt 2 sentencji/ orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.