Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą)z 10 kwietnia 1986 r., sygn. akt II SA 1614/85

Uzasadnienie

Na działce przy ul. Sz. nr 19 w K., w budynku gospodarczym będącym własnością Stefana M., Usługowo-Wytwórcza Spółdzielnia Pracy w K. prowadziła warsztat stolarski. Przy uruchamianiu tego warsztatu nie zasięgano opinii inspekcji sanitarnej.

Na skutek skarg Antoniego P., właściciela sąsiedniej nieruchomości /przy ul. Sz. nr 21/, Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny stwierdził w postanowieniu z dnia 21 stycznia 1981 r., że zarówno lokalizacja, jak i urządzenie warsztatu nie odpowiadają obowiązującym przepisom i należy wydać decyzję o jego likwidacji. Decyzję taką wydano i w jej wyniku Spółdzielnia zawiadomiła Wydział Handlu i Usług Urzędu Miasta, że z dniem 31 sierpnia 1981 r. warsztat stolarski uległ likwidacji. Faktycznie jednak warsztat ten czynny był nadal, a prowadził go bez zezwolenia Stefan M. W dniu 14 stycznia 1982 r. Stefan M. wystąpił do Wydziału Handlu i Usług Urzędu Miasta K. z wnioskiem o wydanie mu potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła "stolarstwo" w K. przy ul. Sz. nr 19.

Postanowieniem z dnia 3 maja 1982 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w K. zaopiniował wniosek Stefana M. pozytywnie pod warunkiem, że prowadzone w warsztacie usługi nie będą uciążliwe dla otoczenia, a wnioskodawca będzie pracował sam, bez zatrudniania pracowników /postanowienie to nie zostało doręczone Antoniemu P./. Na podstawie powyższego postanowienia i pod takimi samymi warunkami organy ochrony środowiska nie wniosły zastrzeżeń do lokalizacji warsztatu /pismo z dnia 13 maja 1982 r., które zostało doręczone Antoniemu P./.

W dniu 17 maja 1982 r. Kierownik Wydziału Handlu i Usług Urzędu Miejskiego w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 4 ust. 1 i art. 20 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1977 nr 4 poz. 20/ wydał Stefanowi M. decyzję - potwierdzenie zgłoszenia wykonywania rzemiosła w zakresie stolarstwa w lokalu przy ul. Sz. nr 19, z zastrzeżeniem, że rzemiosło to będzie wykonywane osobiście lub przy udziale członków rodziny pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, bez zatrudniania pracowników. Decyzja ta nie została doręczona Antoniemu P. Postanowieniem z dnia 8 czerwca 1982 r. Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny w K. uchylił swe - pozytywne dla Stefana M. postanowienie z dnia 3 maja 1982 r., a postanowieniem z dnia 23 czerwca 1982 r., wydanym po rozpatrzeniu zażalenia Stefana M. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. utrzymał postanowienie z dnia 8 czerwca 1982 r. w mocy.

W związku z powyższym Wydział Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Wojewódzkiego w K. w dniu 20 czerwca 1982 r. uchylił pozytywną opinię organów ochrony środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 13 maja 1982 r. i stwierdził, że podtrzymana została poprzednia negatywna opinia o prowadzeniu zakładu stolarskiego przy ul. Sz. nr 19 oraz zalecił Wydziałowi Handlu i Usług Urzędu Miejskiego w K. uchylenie decyzji o potwierdzeniu wykonywania rzemiosła przez Stefana M. Następnie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27 sierpnia 1982 r., wydaną na podstawie art. 46 i 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229/, nakazał Stefanowi M.:

a/ zaprzestać szkodliwej dla środowiska działalności związanej z prowadzeniem warsztatu stolarskiego w K. przy ul. Sz. nr 19, b/ przywrócić pierwotny charakter użytkowania budynku, który zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę powinien być pomocniczym budynkiem gospodarczym.

W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono między innymi, że Stefan M. samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu gospodarczego i wykorzystuje ten budynek na warsztat stolarski. Warsztat ten jest zlokalizowany w obrębie zabudowy mieszkalnej i nie ma wymaganej przepisami strefy ochronnej, chociaż oddziałuje szkodliwie na środowisko.

Od decyzji tej Stefan M. złożył odwołanie /brak odwołania w aktach/ i Dyrektor Wydziału Przemysłu i Usług Urzędu Wojewódzkiego w K., działając z upoważnienia Wojewody, decyzją z dnia 14 stycznia 1983 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 27 sierpnia 1982 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i oparł się na wynikach badań Państwowej Inspekcji Sanitarnej z 1981 r. bez przeprowadzenia aktualnych badań oddziaływania warsztatu na otoczenie. Zachodzi więc konieczność uzgodnienia stanowisk Wydziału Handlu i Usług oraz Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w K. w celu wydania w sprawie decyzji jednoznacznej w treści.

Na powyższą decyzję Antoni P. złożył skargę do Naczelnego sądu Administracyjnego /odrzuconą ze względu na to, że była to decyzja kasacyjna/ oraz skargę do Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług.

Minister Handlu Wewnętrznego i Usług uznał się niewłaściwym ze względu na to, że decyzja z dnia 27 sierpnia 1982 r. ma za podstawę przepisy prawa budowlanego i nie unieważniła decyzji o potwierdzeniu zgłoszenia wykonywania rzemiosła z dnia 17 maja 1982 r. W związku z tym sprawa została skierowana do Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, który pismem z dnia 9 maja 1983 r., stanowiącym merytorycznie decyzję administracyjną, odmówił stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody K. z dnia 14 stycznia 1983 r.

Z kolei postanowieniem z dnia 16 lutego 1983 r. Prezydent Miasta K., na podstawie art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie wydania Stefanowi M. uprawnienia do wykonywania rzemiosła w zakresie stolarstwa, zakończonej decyzją ostateczną z dnia 17 maja 1982 r., ze względu na to, że z punktu widzenia organów inspekcji sanitarnej i ochrony środowiska - negatywne jest stanowisko w kwestii lokalizacji warsztatu stolarskiego ze względu na działalność szkodliwą dla środowiska; zachodzi więc konieczność przeprowadzenia ponownych badań.

W konsekwencji postanowienia z dnia 12 maja 1983 r. na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 Kpa zawieszono postępowanie w sprawie wydania Stefanowi M. uprawnienia do wykonywania rzemiosła w zakresie stolarstwa, wznowione w dniu 16 lutego 1982 r., do czasu przeprowadzenia badań przez Samodzielną Pracownię Badań Środowiskowych w K. Ośrodek Badań i Kontroli Środowiska przeprowadził w dniu 9 września 1983 r. pomiary natężenia hałasu zewnętrznego, pochodzącego z pracujących w warsztacie stolarskim maszyn i urządzeń i stwierdził, że natężenie hałasu nie przekracza wartości dopuszczalnych. Pomiary wykonano podczas obróbki materiału kolejno na wszystkich urządzeniach, przy drzwiach zamkniętych warsztatu, w odległości 5 m od niego, bo w takiej odległości znajduje się budynek mieszkalny Antoniego P., warsztat natomiast jest zlokalizowany w granicy jego działki. Niemniej jednak Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 10 września 1983 r., wydaną na podstawie art. 155 Kpa, uchylił własną decyzję z dnia 17 maja 1982 r. w sprawie potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła w zakresie stolarstwa przy ul. Sz. nr 19, ze względu na to, że Stefan M. samodzielnie zaadaptował pomieszczenie na warsztat stolarski, a pozytywna opinia Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 maja 1982 r. została przez organy inspekcji sanitarnej uchylona ze względu na lokalizację budynku, w którym warsztat jest prowadzony. Jakkolwiek przeprowadzone w dniu 9 września 1983 r. pomiary nie wykazały przekroczenia wielkości dopuszczalnych, to jednak opinia organów inspekcji sanitarnej jest negatywna.

Od decyzji z dnia 10 września 1983 r. Stefan M. złożył odwołanie, ale Dyrektor Wydziału Przemysłu i Usług Urzędu Wojewódzkiego w K., działając z upoważnienia Wojewody, decyzją z dnia 14 listopada 1983 r. wydaną na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i art. 157 par. 1 i 2 oraz art. 158 par. 1 Kpa, stwierdził z urzędu nieważność w całości decyzji Prezydenta Miasta K.:

1/ z dnia 10 września 1983 r. w sprawie uchylenia decyzji tego Prezydenta z dnia 17 maja 1982 r. o potwierdzeniu zgłoszenia wykonywania rzemiosła w zakresie stolarstwa przy ul. Sz. nr 19, /choć decyzja z dnia 10 września 1983 r. była nieostateczna ze względu na odwołanie Stefana M./, 2/ z dnia 17 maja 1982 r. w sprawie wydania Stefanowi M. potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła w zakresie stolarstwa przy ul. Sz. nr 19.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 14 listopada 1983 r. między innymi podano, że decyzja z dnia 10 września 1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 Kpa, ponieważ wbrew warunkom tego przepisu żadna ze stron nie wyraziła zgody na uchylenie decyzji z dnia 17 maja 1982 r., natomiast decyzja z dnia 17 maja 1982 r. została wydana mimo negatywnej opinii sanitarnej z dnia 4 lutego 1982 r., a więc także z rażącym naruszeniem prawa.

Od decyzji z dnia 14 listopada 1983 r. Stefan M. złożył odwołanie do Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług, który decyzję ostateczną z dnia 24 lutego 1984 r., uchylił decyzję z dnia 10 września 1983 r. i sprawę przekazał Wojewodzie K. do ponownego rozpatrzenia z uzasadnieniem, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 17 maja 1982 r. była wydana na podstawie pozytywnej opinii Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K., a zatem nie można uznać, by decyzja ta rażąco naruszała obowiązujące przepisy. W aktach sprawy brak dowodów wskazujących na uciążliwość dla otoczenia warsztatu prowadzonego przez Stefana M. Pomiary hałasu z dnia 21 stycznia 1982 r. nie uzasadniają zmiany lub unieważnienia decyzji w 1983 r., gdyż mogły ulec zmianie warunki wykonywania działalności, a ponieważ jest możliwe odstąpienie od ustanowienia strefy ochronnej, przeto nie można przyjąć, że usytuowanie zakładu rzemieślniczego bez zachowania 50 m strefy ochronnej powoduje, iż uprawnienie rzemieślnicze jest nieważne z mocy art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa Państwowy Terenowy Inspektor Sanitarny odstąpił od utworzenia strefy ochronnej, czemu dał wyraz w opinii z dnia 3 maja 1982 r., określając warunki, przy których spełnieniu wykonywanie rzemiosła jest możliwe.

Antoni P. w swych skargach nie precyzuje rodzaju uciążliwości, lecz jedynie domaga się likwidacji warsztatu. W tym stanie rzeczy zachodzi potrzeba ustalenia, czy istotnie zakład jest uciążliwy, z jakich powodów, oraz czy ewentualna uciążliwość może być wyeliminowana lub skutecznie ograniczona.

W dniu 12 lipca 1984 r. Dyrektor Wydziału Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Wojewódzkiego w K. wystąpił do Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w K. z wnioskiem o ustanowienie strefy ochronnej dla zakładu stolarskiego, prowadzonego przez Stefana M. W odpowiedzi uzyskał informację, że wystąpiono o ponowne wykonanie pomiarów natężenia hałasu. W związku z tym Dyrektor Wydziału Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Wojewódzkiego w K., postanowieniem z dnia 12 września 1984 r., wydanym na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 i art. 101 Kpa, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie wykonywania przez Stefana M. rzemiosła w zakresie stolarstwa.

W dniu 13 listopada 1984 r. Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w K. dokonała ponownie pomiarów natężenia hałasu w warsztacie Stefana M. przy ul. Sz. nr 19. Stwierdzono, że warsztat graniczy z działką Antoniego P. w odległości 5 m od jego budynku mieszkalnego. Pomiary wykonano przy drzwiach zamkniętych warsztatu i w odległości 5 m od niego. Na dokonanie pomiarów przy drzwiach otwartych Stefan M. nie wyraził zgody, oświadczając, że pracuje przy drzwiach zamkniętych, te zaś są wybite płytą dźwiękochłonną, maszyny są ustawione na płytach gumowych, a mury warsztatu otynkowane. Badania wykazały, że przy zachowaniu warunków pracy i technologii produkcji /obróbka płyt paździerzowych i listew sosnowych/, stosowanych podczas wykonywania pomiarów, hałas emitowany z warsztatu nie powinien być uciążliwy dla otoczenia. Podkreślono przy tym, że zmiana warunków pracy /na przykład otwarte drzwi/ i technologii produkcji /na przykład obróbka drewna twardego/ zwiększy radykalnie natężenie hałasu.

W dniu 15 listopada 1984 r. Dyrektor Wydziału Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Wojewódzkiego w K. zwrócił się do Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego tego Urzędu z wnioskiem o wydanie opinii co do możliwości zmniejszenia strefy ochronnej dla zakładu stolarskiego przy ul. Sz. nr 19. W odpowiedzi stwierdzono, że według par. 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych /Dz.U. nr 24 poz. 92/ osoba fizyczna, prowadząca działalność gospodarczą, musi wykazać się prawem do terenu niezbędnego do ustanowienia strefy.

Wobec tego rozważania dotyczące możliwości zmniejszenia strefy stają się bezprzedmiotowe, albowiem warsztat Stefana M. jest usytuowany w granicy nieruchomości. Wskazano również, że wydanie opinii o możliwości zmniejszenia strefy ochronnej dla tego zakładu stolarskiego na podstawie opinii organów sanitarnych z dnia 13 listopada 1984 r. byłoby niemożliwe wobec braku w niej jednoznacznych wniosków. Zaznaczono też, że brak jest w sprawie konkretnej opinii Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Urzędu Wojewódzkiego.

Przy takim stanie sprawy Dyrektor Wydziału Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Wojewódzkiego w K. decyzją z dnia 4 stycznia 1985 r., wydaną na podstawie art. 105 Kpa, umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Konina:

1. - z dnia 10 września 1983 nr HU-7652/18/82-83 w sprawie uchylenia decyzji z dnia 17 maja 1982 r. dotyczącej wydania potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła w zakresie stolarstwa w warsztacie przy ul. Sz. nr 19,
2. - z dnia 17 maja 1982 nr HU-7652/18/82 w sprawie wydania potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła w zakresie stolarstwa w warsztacie przy ul. Sz. nr 19.

Od powyższej decyzji Antoni P. odwołał się do Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług /w aktach sprawy brak odwołania/, który decyzją ostateczną nr UPR 4-056-16-1/85 z dnia 29 kwietnia 1985 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji ostatecznej podano między innymi, że decyzja z dnia 17 maja 1982 r. została poprzedzona pozytywną opinią sanitarną z dnia 3 maja 1982 r. i nie narusza przepisów ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła. Pomiary hałasu z dnia 8 listopada 1984 r. potwierdziły, że hałas emitowany z warsztatu nie powinien być uciążliwy dla otoczenia. Ponieważ w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na uciążliwość zakładu rzemieślniczego Stefana M., a zarzuty przedstawione w kolejnych pismach Antoniego P. nie znajdują potwierdzenia w pomiarach dokonywanych przez kompetentne jednostki, przeto brak jest podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności decyzji uprawniającej Stefana M. do wykonywania rzemiosła.

Od decyzji ostatecznej Antoni P. złożył skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzuca rażące naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału, uchybienia procesowe, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy i wnosi o zmianę zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 września 1983 r., uchylającej decyzję tego Prezydenta z dnia 17 maja 1982 r. w sprawie wydania potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła w zakresie prowadzenia warsztatu stolarskiego przez Stefana M., oraz o stwierdzenie, że postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 23 czerwca 1982 r. jest ostateczne i podlega wykonaniu.

Skarżący podnosił, że zaskarżona decyzja jest faktycznie dla niego korzystna, ponieważ w rezultacie pozostawia w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 września 1983 r., uchylającą decyzję tego Prezydenta z dnia 17 maja 1982 r. w sprawie wydania potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła - "stolarstwo" przez Stefana M. Oznacza to, że Stefan M. utracił prawo do prowadzenia warsztatu stolarskiego. Niemniej jednak - ze względu na zachodzącą sprzeczność między sentencją zaskarżonej decyzji a jej uzasadnieniem /w którym wyrażono pogląd, że warsztat stolarski Stefana M. nie jest uciążliwy dla otoczenia/ - wnosi o rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny dla usunięcia stanu niepewności prawnej i uniknięcia dalszych błędnych decyzji organów administracji państwowej. Wnosi również o zajęcie stanowiska w kwestii, czy ma moc obowiązującą decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 27 sierpnia 1982 r. nakazująca Stefanowi M. zaprzestanie szkodliwej dla środowiska działalności.

Skarżący podkreślał, że podtrzymuje w pełni zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji z dnia 4 stycznia 1985 r. i uważa, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności ustalenia Terenowej Inspekcji Sanitarnej, nie upoważniały Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług do stwierdzenia, że w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na uciążliwość spornego zakładu rzemieślniczego. Przytaczał również przykłady naruszeń prawa procesowego w toku postępowania.

Minister Handlu Wewnętrznego i Usług wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Organy administracji państwowej dopuściły się w sprawie następujących uchybień. Zachodzi sprzeczność między sentencjami zaskarżonej decyzji ostatecznej z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz utrzymanej w mocy decyzji ostatecznej z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz utrzymanej w mocy decyzji Dyrektora Wydziału Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 4 stycznia 1985 r. a ich uzasadnieniami. Z sentencji tych decyzji wynika, że pozostaje w mocy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 10 września 1983 r., uchylająca na podstawie art. 155 Kpa decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 17 maja 1982 r. w sprawie wydania Stefanowi M. potwierdzenia zgłoszenia wykonania rzemiosła "stolarstwo" w K. przy ul. Sz. nr 19, co oznacza, że Stefan M. utracił prawo wykonywania rzemiosła.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że pozostaje w mocy decyzja z dnia 17 maja 1982 r., gdyż "brak jest dowodów wskazujących na uciążliwość zakładu rzemieślniczego" Stefana M., "zarzuty Antoniego P. nie znajdują potwierdzenia (...)" i "brak jest podstaw do wszczęcia postępowania zmierzającego do unieważnienia decyzji uprawniającej ob. S.M. do wykonywania rzemiosła stolarstwo" /co oznacza, że Stefan M. zachował prawo do wykonywania rzemiosła/. Już tylko to uchybienie, uniemożliwiające ustalenie rzeczywistej treści decyzji, musiałoby powodować co najmniej jej uchylenie.

Organy administracji państwowej I i II instancji "umarzając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności", jako podstawę prawną decyzji powołały art. 105 Kpa. W myśl tego przepisu umorzenie postępowania może nastąpić jedynie w wypadku, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe albo jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. W sprawie objętej skargą żadna z tych okoliczności nie występuje, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ Antoni P. nadal domaga się stwierdzenia nieważności decyzji uprawniającej Stefana M. do wykonywania rzemiosła "stolarstwo" w budynku przy ul. Sz. nr 19 w K., a Stefan M. nadal ubiega się o zachowanie uprawnienia do wykonywania tego rzemiosła i żadna ze stron o umorzenie postępowania nie wniosła, ani też nie wyrażała na to zgody. A zatem zaskarżona decyzja ostateczna oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 Kpa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tle analizy decyzji Prezydenta Miasta K. wymaga rozważenia, czy decyzje te nie zawierają uchybień powodujących konieczność ich wzruszenia. Z materiałów sprawy wynika w sposób nie mogący budzić wątpliwości, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 17 maja 1982 r. została wydana na podstawie opinii Wydziału Gospodarki Przestrzennej, Architektury i Ochrony Środowiska z dnia 13 maja 1982 r. i opinii Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia 3 maja 1982 r., przy czym obie opinie zostały wydane z naruszeniem art. 106 Kpa Opinie te zostały następnie przez organy II instancji uchylone.

Powyżej przytoczone okoliczności powodowały - stosownie do art. 145 par. 1 pkt 4, 5 i 7 Kpa - konieczność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 17 maja 1982 r., a odmowa wznowienia - jeśliby tak należało rozumieć rzeczywistą treść zaskarżonych decyzji - nastąpiła z naruszeniem tych przepisów.

Ustawa z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/ w art. 3 ust. 4 stanowi, że osoba występująca o wydanie uprawnienia jest obowiązana wskazać siedzibę zakładu rzemieślniczego, a także tytuł prawny do zajmowania potrzebnych w tym celu pomieszczeń lub terenu. Z przepisu tego wynika, że osoba ubiegająca się o wydanie uprawnienia rzemieślniczego powinna posiadać odpowiedni do tego celu lokal. Okoliczność, czy dany lokal jest w konkretnym wypadku dla danego rodzaju działalności rzemieślniczej odpowiedni, podlega ocenie organów administracji państwowej orzekających o uprawnieniu, które przy jej dokonywaniu biorą pod uwagę obowiązujące przepisy z różnych dziedzin /a więc między innymi również z dziedziny prawa budowlanego, ochrony środowiska, planowania przestrzennego itp./. Wynika to w sposób nie mogący budzić wątpliwości z art. 4 ust. 3 pkt 2 omawianej ustawy, który - jako jedną z przyczyn uzasadniających odmowę wydania potwierdzenia wykonywania rzemiosła - wymienia sytuację, gdy miejsce wykonywania rzemiosła lub stan zakładu, w szczególności pod względem technicznym i sanitarnym, nie odpowiadają warunkom określonym w odrębnych przepisach.

Stosownie do przepisów zarządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 9 listopada 1982 r. w sprawie szczegółowych zasad wyznaczania granic i obszarów stref ochronnych oraz orientacyjnych wskaźników ich szerokości /M.P. nr 27 poz. 241/, które weszły w życie z dniem 19 listopada 1982 r., szerokość strefy ochronnej dla produkcji tarcicy, forniru, typowych elementów budowlanych, mebli, opakowań drzewnych oraz dla produkcji stolarsko-ciesielskiej wynosi obecnie 100 m /według przepisów obowiązujących w czasie wydania decyzji z dnia 17 maja 1982 r. szerokość ta wynosiła 50 m/.

Obowiązujące przepisy przewidują możliwość - w określonych wypadkach i w odpowiednim trybie - zmniejszenia strefy ochronnej /na przykład par. 9 ust. 2 tego zarządzenia/, natomiast nie przewidują możliwości odstąpienia od niej /par. 10 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki - Dz.U. nr 17 poz. 62/.

Strefa ochronna, wymagana dla działalności gospodarczej prowadzonej przez osobę fizyczną, jest ustanawiana na terenie, do którego ta osoba ma tytuł prawny /par. 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych - Dz.U. nr 24 poz. 92/. Warsztat stolarski Stefana M. jest zlokalizowany w granicy działki, a więc ustanowienie strefy ochronnej nie jest możliwe. Organy administracji państwowej w postępowaniu w sprawie wydania potwierdzenia zgłoszenia wykonywania rzemiosła kwestię tę pozostawiły poza zakresem swoich rozważań, w wyniku czego decyzja z dnia 17 maja 1982 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów dotyczących obiektów budowlanych uciążliwych dla otoczenia oraz przepisów dotyczących stref ochronnych, a w konsekwencji - z rażącym naruszeniem art. 4 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji państwowej, wynikającym z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 17 maja 1982 r. Odmowa stwierdzenia nieważności - jeśliby tak rozumieć treść zaskarżonych decyzji - nastąpiła z naruszeniem przepisów w przedmiocie stwierdzenia nieważności, mającym wpływ na wynik sprawy, a w szczególności z naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Na marginesie należy zauważyć, że pomiarów natężenia hałasu należało dokonywać bezpośrednio przy ścianie warsztatu, gdyż przylega ona do działki Antoniego P., a nie w odległości 5 m, obywatel bowiem ma prawo do odpowiednich warunków zdrowotnych nie tylko we własnym budynku mieszkalnym, ale również na terenie własnej działki.

Ale nawet przy wadliwie dokonanych pomiarach większość znajdujących się w aktach opinii organów inspekcji sanitarnej jest negatywna. Gdy chodzi o opinie organów ochrony środowiska to zawsze były one konsekwencją opinii organów inspekcji sanitarnej. W tej sytuacji stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia 29 kwietnia 1985 r., że "w aktach sprawy brak jest dowodów wskazujących na uciążliwość zakładu rzemieślniczego prowadzonego przez S.M." pozostaje w sprzeczności z dowodami i uzasadnia przekonanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem również art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80 Kpa, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym Stefan M. podał, że obecnie prowadzony przez niego zakład stolarski ma pod względem technicznym charakter podobny do poprzedniego zakładu, prowadzonego przez Spółdzielnię, nie zmieniła się również liczba pracowników ani "przerób zakładu". W związku z tym zupełnie niezrozumiałe jest stanowisko organów administracji państwowej /które nakazały poprzednio, gdy zakład stolarski był prowadzony przez Spółdzielnię, likwidację tego zakładu/, że jedynie "zmiana szyldu" przez przekształcenie zakładu ze spółdzielczego na prywatny, przy nie zmienionej lokalizacji i tym samym rodzaju i charakterze produkcji, zatrudnieniu, warunkach pracy itp., uzasadniała radykalną zmianę oceny przyjętej w uprzedniej decyzji /która zresztą do chwili obecnej nie została wzruszona/ w kwestii uciążliwości tego zakładu dla otoczenia i zgodności z prawem jego lokalizacji, w konsekwencji czego udzieliły Stefanowi M. zezwolenia na prowadzenie zakładu.

W rezultacie więc obowiązywały jednocześnie dwie całkowicie sprzeczne ze sobą decyzje aczkolwiek formalnie nie były wydane w tej samej sprawie - co do oceny zgodności z prawem lokalizacji warsztatu stolarskiego przy ul. Sz. nr 19 i jego szkodliwości dla otoczenia.

Przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ stanowią, że obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym /art. 3/ i powinny być budowane i utrzymywane w sposób zapewniający między innymi ochronę środowiska, niezbędne warunki zdrowotne oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje między innymi ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza itp. /art. 5/. Obiekty budowlane wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, jeżeli terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub gdy powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia /art. 37 ust. 1 prawa budowlanego/.

Organy administracji państwowej przy wydaniu zaskarżonej decyzji, oceniając prawidłowość decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 17 maja 1982 r., pozostawiły poza zakresem swoich rozważań postanowienia wyżej wskazanych przepisów, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 4 ust. 3 pkt 2 cytowanej ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. Uchybienie to stanowi naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 par. 1 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy i stosownie do art. 207 par. 1 pkt 3 Kpa powodować musi uchylenie dotkniętych taką wadą decyzji.

Jeśli chodzi o decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 10 września 1983 r. /uchylającą decyzję z dnia 17 maja 1982 r./, to została ona wydana na podstawie art. 155 Kpa. Artykuł 155 Kpa stanowi: "Decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (...)". Na mocy decyzji z dnia 17 maja 1982 r. Stefan M. nabył prawo do wykonywania rzemiosła "stolarstwo" w zakładzie przy ul. Sz. nr 19 i na zmianę tej decyzji nigdy nie wyraził zgody. Przeciwnie, cały czas ubiega się o utrzymanie przyznanych mu tą decyzją uprawnień. A zatem decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 10 września 1983 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 155 Kpa.

W tej sytuacji obowiązkiem organów administracji państwowej, wynikającym z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, było stwierdzenie nieważności dotkniętej taką wadą decyzji, a odmowa stwierdzenia jej nieważności - jeśliby tak należało rozumieć rzeczywistą treść zaskarżonych decyzji - nastąpiła z mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Uchybienia, jakich dopuściły się organy administracji państwowej, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej z dnia 29 kwietnia 1985 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z dnia 4 stycznia 1985 r. na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.

W konsekwencji niniejszego wyroku - przy uwzględnieniu treści decyzji Wojewody K. z dnia 14 listopada 1983 r. oraz decyzji Ministra Handlu Wewnętrznego i Usług z dnia 24 lutego 1984 r. - pozostanie do rozpatrzenia przez organ stopnia wojewódzkiego odwołanie Stefana M. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 10 września 1983 r., uchylającej na podstawie art. 155 Kpa decyzję Prezydenta z dnia 17 maja 1982 r. Sprawę tę organy administracji państwowej powinny rozpatrzyć, mając na względzie obowiązujące przepisy oraz poglądy zawarte w niniejszym wyroku.