Uzasadnienie
Decyzją z 22 lutego 1999 r., wydaną na podstawie art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, Wojewoda W. orzekł o umieszczeniu Przedsiębiorstwa Zaopatrzenia Farmaceutycznego "C." SA w P. w ewidencji obiektów i urządzeń ważnych dla obronności, interesu gospodarczego państwa, bezpieczeństwa publicznego i innych ważnych interesów podlegających obowiązkowej ochronie, prowadzonej przez Wojewodę W. W uzasadnieniu wojewoda podał, że skarżący jest jednostką stwarzającą zagrożenie bezpieczeństwa publicznego ze względu na posiadane materiały odurzające i należy do innych podmiotów niż określone w art. 5 ust. 3 tej ustawy.
W odwołaniu skarżący wniósł o uchylenie decyzji, ponieważ nie posiada środków odurzających w znacznych ilościach /stanowią one 1,5 procent wartości i 0,39 procent ilości magazynowanych towarów, a według cen - 86.050 zł/. Są one zabezpieczone całodobowo przez koncesjonowaną firmę ochrony z elektroniczną kontrolą strzeżenia obejmującą cały magazyn i dodatkowo w wydzielonym pomieszczeniu na 3 piętrze magazynu głównego, mającym okratowane okna, metalowe drzwi i system alarmowy z wewnętrznym systemem powiadamiania. Spełnia to wymogi specjalnej ochrony magazynowanych towarów, określone ustawą z dnia 10 października 1991 r. o ośrodkach farmaceutycznych i materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i nadzorze farmaceutycznym /Dz.U. nr 105 poz. 452/ i rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 21 września 1985 r. w sprawie środków odurzających i psychotropowych oraz nadzorze nad tymi środkami /Dz.U. nr 53 poz. 275 ze zm./.
W nie mniejszych ilościach takie środki przechowuje ponad 500 hurtowni farmaceutycznych oraz kilkuset producentów krajowych i zagranicznych dostawców, na których nie nałożono uciążliwych obowiązków, co wywołuje negatywne skutki ekonomiczne w porównaniu z firmami konkurencyjnymi.
Decyzją z 30 czerwca 1999 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody, uznając, że podniesione w odwołaniu zarzuty nie miały wpływu na wynik sprawy. Użyte w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. "b" ustawy "w znacznych ilościach" nie jest jasne i dlatego minister "zdecydował, że skoro organ administracji publicznej nie jest upoważniony do dokonywania ocen i zajmowania stanowiska w omawianym zakresie, to sprawę należy pozostawić do ewentualnego rozpatrzenia przez sąd". Ponadto wojewoda nie ma kompetencji do zwolnienia z umieszczenia w ewidencji np. firm należycie i zgodnie z innymi ustawami chroniącymi swoje obiekty ani uwzględniania rynkowych skutków takiej decyzji. Przy uzgadnianiu, w trybie art. 7 ust. 1 omawianej ustawy, planu ochrony obszarów, obiektów i urządzeń można zresztą uznać istniejący system zabezpieczeń za wystarczający.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżące przedsiębiorstwo zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 22 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ i art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. "b" w zw. z art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r., przez bezpodstawne przyjęcie faktu posiadania znacznej ilości środków odurzających, a także naruszenie art. 107 par. 3 w związku z art. 140 Kpa przez niewskazanie dowodów "na podstawie których przyjęto powyższe ustalenia". (...)
W odpowiedzi na skargę minister, wnosząc o jej oddalenie, nie zgodził się z poglądem, iż decyzje organów obu instancji naruszyły konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej, rozwiniętą przepisami cyt. ustawy dnia 23 grudnia 1988 r. Przy takim założeniu ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia, z powodu utworzenia powyższego wykazu, byłaby oceniana jako sprzeczna z Konstytucją.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia określono obszary, obiekty i urządzenia podlegające obowiązkowej ochronie przez specjalistyczne uzbrojone formacje ochronne lub odpowiednie zabezpieczenie techniczne. Ich szczegółowe wykazy sporządzają m.in. ministrowie, kierownicy urzędów centralnych i wojewodowie w stosunku do podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych jednostek organizacyjnych, przy czym umieszczenie w takim wykazie następuje w drodze decyzji administracyjnej /ust. 3/. Wykazy są przesyłane wojewodom i bieżąco aktualizowane /ust. 4/, a wojewodowie prowadzą ewidencję tych obszarów, obiektów i urządzeń znajdujących się na terenie województwa; ma ona charakter poufny /ust. 5/.
Według przypomnianej regulacji umieszczenie w wykazie następuje w drodze decyzji organu, któremu dany obszar, obiekt lub urządzenie podlega, jest mu podporządkowany lub przez niego nadzorowany. Ponadto z mocy art. 5 ust. 6 wojewoda uzyskał dodatkowe kompetencje do umieszczenia - też w drodze decyzji - obszarów, obiektów i urządzeń objętych art. 5 ust. 1 i 2, ale nie pozostających w układzie zależności określonym w ust.
- 3. W ten sposób dokonano wyraźnego rozgraniczenia kompetencji organów, co wpływa na ocenę legalności decyzji w świetle art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa.
W rozpoznawanej sprawie wojewoda, przy podejmowaniu decyzji, wskazał art. 5 ust. 6 omawianej ustawy, co oznacza, że skarżące przedsiębiorstwo nie mieści się w zakresie art. 5 ust.
3. Jest to klasyfikacja niezrozumiała w sytuacji, gdy organem założycielskim dla Przedsiębiorstwa "C." jest wojewoda, wykonujący dodatkowo zadania Inspekcji Farmaceutycznej przy pomocy wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej. Na tę kwestię nie zwrócił uwagi organ odwoławczy.
Stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. "b" ustawy w omawianym wykazie umieszcza się również zakłady "magazynujące" w "znacznych ilościach" materiały odurzające. Wojewoda w uzasadnieniu swej decyzji ograniczył się tylko do następującej argumentacji: "Umieszczona w wykazie jednostka organizacyjna stwarza zagrożenie bezpieczeństwa publicznego ze względu na posiadane materiały odurzające". Pominięto w ten sposób bezwzględny obowiązek wykazania przez organ orzekający, że chodzi o znaczne ilości materiałów odurzających, a nie o sam fakt ich magazynowania. Lakoniczność uzasadnienia decyzji nabiera dodatkowej wymowy przez odniesienie tego zdania do każdego zakładu wymienionego w załączniku do decyzji, bez jakiejkolwiek próby identyfikacji stanu faktycznego poszczególnych spraw. Minister natomiast uchylił się od zajęcia stanowiska w kwestii tak sformułowanej w ustawie, kwalifikowanej ilości magazynowanych środków odurzających - rzekomo z powodu braku uprawnień w tym zakresie.
W ocenie sądu takie uzasadnienie decyzji jest oczywiście wadliwe. Nie ulega wątpliwości, że umieszczenie w omawianym wykazie może łączyć się z dodatkowymi nakładami, jakie poniosą zakłady stosujące, produkujące lub magazynujące w znacznych ilościach środki wpływające na bezpieczeństwo publiczne. Nie chodzi tu jednak o błędnie pojmowane przez skarżącego naruszenie wolności gospodarczej gwarantowanej przez art. 22 Konstytucji wskutek umieszczenia go w takim wykazie. Ten przepis Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności gospodarczej w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a właściwie stosowane przepisy ustawy o wolności osób i mienia są wypełnieniem a nie zaprzeczeniem tej normy konstytucyjnej.
Istotnie w omawianej ustawie nie zdefiniowano pojęcia "znacznej ilości" środków odurzających i innych materiałów wymienionych w art. 5 ust. 2 pkt 3 lit. "b". Tak sformułowany element normy prawnej podlega jednak normalnym zasadom stosowania prawa przez nadanie określonym wyrazom lub zwrotom potocznego znaczenia według słownika języka polskiego i następnie skonstruowanie całej normy w nawiązaniu do celu ustawy oraz w odniesieniu jej do rozpoznawanej sprawy. "Znaczny" według słowników oznacza "pokaźny, niemały, spory, dość duży". Jest to wielkość kwalifikowana i jednocześnie pośrednia na skali wyznaczonej określeniami mały i duży.
Istniejące w konkretnym zakładzie proporcje wagowe, ilościowe i wartościowe między magazynowanymi środkami odurzającymi a pozostałymi lekami czy materiałami, nie muszą przekładać się tak samo na treść określenia "w znacznych ilościach" według art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy. W pojęciu tym chodzi o takie ilości środków odurzających, które bez zapewnienia szczególnej ochrony przewidzianej ustawą, mogą wywołać zagrożenie bezpieczeństwa publicznego wskutek zaistnienia nieprzewidzianych zjawisk. Przepis ten obejmuje wspólną formułą wszystkie inne materiały /np. jądrowe, toksyczne, wybuchowe/ wywołujące zagrożenie w odmiennych sytuacjach. Przedstawione zależności wymagają ukazania przekonującej argumentacji uzasadniającej umieszczenie konkretnej jednostki organizacyjnej w takim wykazie. Być może uzyskanie takiej wiedzy przez organy orzekające wywoła potrzebę zasięgnięcia opinii stosownych organów, służb lub biegłych z określonych dziedzin. Z powyższych względów uchylono zaskarżoną decyzję.