Uzasadnienie
Aktem Notarialnym z dnia 21 stycznia 1999 r. Przedsiębiorstwo Państwowe Polski Monopol Loteryjny /obecnie Spółka z o.o., zwana dalej PML/ sprzedał Spółce "L." sp. z o.o. w W. 40 tys. akcji w Spółce "T." SA /zwanej dalej Spółką "T."/. Umowa została zawarta pod warunkiem uzyskania przez Spółkę "T." zezwolenia Ministra Finansów na zbycie akcji tej spółki przez PML stosownie do art. 26 ust. 3 ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych z dnia 11 maja 1998 r. - Dz.U. nr 102 poz. 650 ze zm. /par. 3 umowy/. Zastrzeżono też, że do czasu ziszczenia się warunku Spółka "L." ma prawo przenieść swoją wierzytelność na rzecz osoby trzeciej na warunkach tej umowy /par. 6 umowy/.
Minister Finansów odmówił ostatecznie zgody na powyższą transakcję. Natomiast decyzją z dnia 22 grudnia 1999 r. (...) w uwzględnieniu wniosku Spółki "T." z dnia 25 listopada 1999 r., wyraził zgodę na zbycie przez PML ww. akcji na rzecz Konsorcjum Gospodarczego BISS "I." Ltd, które przejęło w międzyczasie od Spółki "L." wszelkie prawa z ww. umowy. Decyzji tej nie doręczono PML, który podnosząc tę m.in. okoliczność, zażądał w piśmie z dnia 21 lutego 2000 r. wznowienia postępowania w tej sprawie, gdyż sprawa jako dotycząca praw majątkowych PML powinna toczyć się z jego udziałem, a poza tym nie zamierza sprzedawać akcji Spółki.
Skutkiem wznowionego postępowania Minister Finansów wydał dnia 6 kwietnia 2000 r. decyzją (...), którą ww. decyzję z dnia 22 grudnia 1999 r. uchylił oraz odmówił Spółce udzielenia zgody na tę transakcję. Jako podstawę prawną decyzji podał przepisy art. 145 par. 1 pkt 4 i 151 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 26 ust. 3 ww. ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółki "T.", która sprzeciwiała się temu rozstrzygnięciu, decyzją z dnia 26 maja 2000 r. (...) w oparciu o przepisy art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 127 par. 3 Kpa powyższą decyzję utrzymał w mocy.
Minister Finansów zajął bowiem stanowisko, iż niezawinione przez PML niebranie udziału w przedmiotowym postępowaniu jest podstawą jego wznowienia i uchylenia wydanej decyzji. Wobec natomiast stwierdzonego braku woli PML sprzedaży akcji, nie ma podstaw do udzielenia zgody na ich zbycie stosownie do wniosku Spółki "T.".
Wniosek Spółki "T." z dnia 25 listopada 1999 r. dotyczył zezwolenia na zbycie jej akcji posiadanych przez PML, a zatem praw majątkowych PML. W konsekwencji każde postępowanie dotyczące tych praw winno toczyć się z udziałem PML- akcjonariusza Spółki "T.", jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa.
Z zastrzeżeniem wzmiankowanego wyżej warunku z art. 26 ust. 3 ustawy, według którego zbycie lub zastawienie udziału lub akcji w spółce prowadzącej działalność w zakresie gier losowych i zakładów wzajemnych jest niedopuszczalne bez zezwolenia Ministra Finansów, PML ma prawo podmiotowe do ich zbycia.
W tej sytuacji Minister Finansów nie podzielił zasadności twierdzeń Spółki "T.", która powołując się na ww. umowę z dnia 21 stycznia 1999 r. o zbyciu przez PML akcji Spółce "L." dowodziła, że wznowione postępowanie nie dotyczyło praw majątkowych PML. Według Ministra Finansów stanowisko PML mogło wpłynąć na wynik tego postępowania. Nadto, uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje informowanie o jego przebiegu przez Spółkę "T.".
Wobec natomiast braku woli PML sprzedaży przedmiotowych akcji, Minister Finansów uznał - po ponownym przeanalizowaniu sprawy, że nie ma podstaw do udzielenia zgody na ich zbycie zgodnie z wnioskiem Spółki "T.".
Udzielając zezwolenia, nie może bowiem działać wbrew woli jednej ze stron ewentualnej umowy. Podał też, że rozstrzyganie sporów z tytułu niedotrzymania warunków umowy sprzedaży nie należy do jego kompetencji.
Spółka "T." zaskarżyła powyższe decyzje do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie. Wskazała w szczególności na fakt zrealizowania ww. warunkowej umowy sprzedaży akcji i decyzji o ich zbyciu. Nabywca akcji uiścił bowiem całą należność za akcje, a zbywca /PML/ należność tę przyjął. PML nie informował też Spółki o zamiarze odstąpienia od powyższej umowy lub renegocjacji jej warunków, ani nie zwrócił pobranej już kwoty z tego tytułu. Według skarżącej, PML nie był stroną w postępowaniu o zbycie akcji. Wynika to zarówno z przepisów ustawy jak i dotychczasowej praktyki Ministra Finansów. Nie jest też uprawniony do składania skarg o wznowienie. Odwołując się do treści art. 28 Kpa Spółka "T." wyraziła pogląd, że nie wszystkie podmioty tam wymienione mogą być równocześnie stroną postępowania. W przypadku wielości podmiotów, o tym który z nich będzie stroną postępowania decyduje rodzaj stosunku prawnego, przepisy szczególne i wola samego organu.
W tej sprawie Minister Finansów określił Spółkę "T." - uprawnioną do składania wniosków o udzielenie zezwolenia na zbycie akcji - jako stronę postępowania. Przepisem ustawowym określającym stronę w postępowaniu o zbycie akcji jest art. 26 ust. 3 ustawy, z którego nie wynikają dla PML żadne prawa lub obowiązki w tym postępowaniu.
Spółka "T." podkreśla też, że postępowanie w sprawie zbycia akcji PML nie dotyczyło jego praw majątkowych, gdyż wcześniej dokonał już ich zbycia /ww. umowa z 21 stycznia 1999 r./ Skoro je zbył to nie może twierdzić, że nie zamierza tego robić.
Brak jest też podstaw do wznowienia postępowania, bo w postępowaniu takim bierze udział ta sama strona, co w postępowaniu zwykłym, zaś PML nie był stroną. Nie można więc rozważać przesłanki braku winy co do udziału w tym postępowaniu, gdyż "we wszystkich czynnościach postępowania na żądanie Ministra Finansów - brała udział Spółka "T."- jako jedyna strona postępowania" Odnośnie woli PML zbycia akcji Spółka "T." podkreśla, że pismem z 30 września 1998 r. to PML zwrócił się o zgodę na zbycie akcji dołączając uchwałę Rady Pracowniczej PML i pismo Ministra Skarbu - godzących się na to, zaś jedynym warunkiem zbycia była sprzedaż akcji po cenie nie niższej niż cena nominalna. O pozytywnej decyzji w tej sprawie Ministra Finansów, Spółka "T." poinformowała zbywcę i nabywcę akcji pismami z 14 lutego 2000 r., jak również dokonała odpowiednich zmian w księdze akcyjnej. W konkluzji wyraża stanowisko, że ww. decyzja Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 1999 r. jest zgoda z przepisami prawa.
W odpowiedzi na skargę Minister Finansów podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.
Podkreślił dodatkowo wydanie ww. decyzji z dnia 22 grudnia 1999 r. na wniosek Spółki "T." z dnia 25 listopada 1999 r. a nie PML z 30 września 1997 r. /ten ostatni kierowany do Spółki wpłynął do Ministra Finansów dopiero przy piśmie Spółki z dnia 28 lutego 2000 r. i nie mógł stanowić podstawy tej decyzji/.
Pisma w sprawie zgody na zbycie akcji kierowane były do Spółki "T.", gdyż występowała ona w imieniu i na wniosek podmiotów będących w posiadaniu akcji i wyrażających chęć ich zbycia. W toku toczących się postępowań żadna ze stron nie zgłaszała sprzeciwu co do działania Spółki.
Stan ten zmienił się wraz ze zgłoszeniem sprzeciwu w tym zakresie przez PML.
Według Ministra ww. wniosek z 25 listopada 1999 r. dotyczył praw majątkowych PML. Zatem postępowanie powinno się toczyć z udziałem PML jako strony postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle przepisu art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie wydania decyzji.
Skarga analizowana wyłącznie pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja prawa bowiem nie narusza.
PML jako właściciel 40 tys. akcji w Spółce "T." legitymował się przymiotem strony postępowania dotyczącego ich zbycia. Transakcja ta odnosiła się bezpośredni do jego praw majątkowych. Ma zatem rację Minister Finansów uznając, że postępowanie winno toczyć się z udziałem PML.
Stosownie do treści art. 26 ust. 3 ww. ustawy o grach losowych i zakładach wzajemnych /obecnie - ustawa o grach losowych, zakładach wzajemnych i grach na automatach/, w brzmieniu ustawy z daty podejmowania decyzji, zbycie lub zastawienie udziału lub akcji w spółce prowadzącej działalność w zakresie gier losowych lub zakładów wzajemnych wymaga zezwolenia Ministra Finansów /według aktualnego brzmienia ustawy przepis ten stanowi, że każda zmiana w strukturze kapitału spółki wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw finansów publicznych/. W świetle tego przepisu, rola dysponenta /właściciela/ akcji objętych sprzedażą, jest w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie uzyskania zezwolenia Ministra Finansów na ich zbycie, wiodąca. To właściciel akcji decyduje bowiem, czy i na jakich warunkach chce je sprzedać.
Aczkolwiek wzmiankowany przepis nie określił expressis verbis podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnioskiem o zezwolenie na zbycie akcji w spółce prowadzącej działalność w zakresie gier losowych lub zakładów wzajemnych, to jednak, skoro zbywać prawo może tylko podmiot, który prawem tym dysponuje, nie sposób założyć żeby Minister Finansów mógł podjąć decyzję o zezwoleniu na zbycie akcji w następstwie postępowania prowadzonego z pominięciem akcjonariusza spółki zbywającego te akcje.
Wszak zezwolenia wymagało zbycie tego prawa, co oznacza, że legitymować się nim winien zbywca, czyli PML. Tym samym to PML władny był wystąpić z wnioskiem o zezwolenie na zbycie.
Dlatego zapatrywanie skarżącej, że PML nie był stroną postępowania dotyczącego zbycia należących do niego akcji jest chybione i wbrew twierdzeniom Spółki nie ma prawnego uzasadnienia. Za takowe nie może natomiast służyć podnoszona przez skarżącą "dotychczasowa praktyka Ministra Finansów" w tym względzie.
W postępowaniu administracyjnym zawsze musi uczestniczyć strona. Zmierza ono bowiem do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której konieczne jest ustalenie podmiotu mającego interes prawny oraz przedmiotu sprawy.
Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego unormowania wynika, że ustawodawca definiując pojęcie strony, wskazał wyraźnie powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie o interes faktyczny dający się nawet racjonalnie uzasadnić, tylko o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu.
Ponadto, interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. Istotną cechą strony w rozumieniu art. 28 Kpa jest bowiem to, że jest ona podmiotem własnych praw /interesów prawnych/ lub obowiązków, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym, a wynikają z przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku.
Uprawnienie strony w sprawie niniejszej PML czerpał, w myśl powyższego, z prawa własności do akcji Spółki, których dotyczyło postępowanie w przedmiocie zezwolenia na ich zbycie, stosownie do treści art. 26 ust. 3 ww. ustawy. Jako właściciel akcji był niewątpliwie zainteresowany decyzją Ministra Finansów, jako dotyczącą jego praw majątkowych, zaś pozbawienie go udziału w tym postępowaniu naruszało prawa strony.
Użycie w art. 28 Kpa sformułowania "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie (...)" oznacza, że organ administracyjny ma obowiązek ustalenia, kto jest stroną postępowania zgodnie z tym przepisem i prowadzenia postępowania z udziałem wszystkich stron.
Zaniechanie tego obowiązku i wydanie decyzji bez zapewnienia udziału w postępowaniu uprawnionemu podmiotowi jest istotnym mankamentem tego postępowania, uzasadniającym jego wznowienie na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4. Tak też stało się w tej sprawie. Przesłanka niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu związana jest z uprawnieniem do uruchomienia mechanizmu ponownego badania sprawy przez stronę, która była pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu. Ochrona strony sprowadza się do stworzenia możliwości czynnego udziału w postępowaniu przywróconym do stanu, w którym treść decyzji jest kształtowana. Konstrukcja tego przepisu oparta jest na założeniu, że udział strony wpłynie na treść decyzji. Poza tym, wbrew twierdzeniom Spółki, brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym nie ma wpływu na jej uprawnienia w postępowaniu wznowieniowym. Strona pozbawiona udziału w postępowaniu głównym może szukać ochrony swych praw za pomocą wznowienia postępowania, gdyż to należy do jego istoty.
W następstwie wznowionego na żądanie PML postępowania Minister Finansów odmówił zgody na zbycie akcji, powołując się na brak woli PML co do ich sprzedaży.
W świetle ww. przepisu art. 26 ust. 3 ustawy zbycie udziałów /a obecnie według brzmienia ustawy po nowelizacji - każda zmiana w strukturze kapitału spółki/ wymaga zezwolenia Ministra Finansów, które jest wyrazem jego suwerennej decyzji w tym zakresie. Przepis ten opiera się na zasadzie uznania administracyjnego. Kontrola legalności decyzji uznaniowych ma zakres ograniczony. Sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy decyzja podjęta została przez organ uprawniony, czy przepisy prawa materialnego pozwalały na podjęcie takiej decyzji, oraz czy samo rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności.
Wprawdzie w obowiązującym systemie prawa administracyjnego uprawnienie organu administracji do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia organu od wyjaśnienia, czy w rozpoznawanej sprawie zachodzą warunki uzasadniające wydanie takiej decyzji, to jednak w okolicznościach tej sprawy, stanowisko PML jako właściciela akcji, których dotyczyło postępowanie o zezwolenie na ich zbycie, sprzeciwiającego się sprzedaży, uzasadnia zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie. Tym samym Sąd nie dopatruje się w tej decyzji cech dowolności. Spółka "T." nie dysponując formalnoprawnymi możliwościami oddziaływania na swojego akcjonariusza co do sprzedaży przezeń akcji na rzecz innego podmiotu, nie legitymowała się również uprawnieniem do dochodzenia zezwolenia na ich zbycie w trybie art. 26 ust. 3 ustawy, gdyż prawo to służyło zbywcy akcji. Zaskarżona decyzja to uwzględnia. Nie jest natomiast rzeczą Sądu badającego wyłącznie legalność decyzji, wnikanie w problematykę celowości oraz materialnoprawnych konsekwencji tego rozstrzygnięcia, czy też ocena wcześniejszych działań i porozumień stron.
Analizując ostateczną decyzję Ministra Finansów od strony jej zgodności z prawem, Sąd stwierdza jedynie, że mógł on taką decyzję wydać i nie naruszył tym prawa. Także stanowisko decyzji, gdzie stwierdza się, iż rozstrzyganie sporów między stronami na tle wykonania ww. umów zawieranych między stronami nie należy do kompetencji organu administracyjnego jest uzasadnione. Kognicją przepisu art. 26 ustawy objęta jest wyłącznie problematyka udzielania zezwoleń na zbycie lub zastawienie udziałów lub akcji, a obecnie na każdą zmianę w strukturze kapitału spółki. Przepis art. 26 ust. 3 ustawy uprawnia jedynie Ministra Finansów /obecnie ministra właściwego do spraw finansów publicznych/ do udzielania przedmiotowych zezwoleń, czyniąc je warunkiem transakcji.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ww. ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oddalił skargę jako bezpodstawną.