Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 6 listopada 1992 r., II SA 1640/92

Sprawa

sprawy ze skargi Jerzego K. na decyzję Wojewody w L. z dnia 21 lipca 1992 r. nr BP 0561-289/92 utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Rejonowego Biura Pracy w K. - w części dotyczącej pozbawienia skarżącego zasiłku dla bezrobotnych od dnia wyjazdu za granicę - oddalił skargę.

Teza

Udzielenie stronie mylnej informacji o przepisach prawnych dotyczących załatwianej sprawy stanowi wprawdzie naruszenie przepisów prawa /art. 8 i art. 17 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, określających obowiązki urzędnika, nie może jednak prowadzić do wydania przez niego decyzji, których treść jest ściśle związana wyraźnie sformułowanymi przepisami prawa, określającymi w określonym stanie faktycznym treść rozstrzygnięcia, wyłączającymi tzw. luzy decyzyjne /uznanie administracyjne i interpretację wyrażeń niedookreślonych, luki w prawie/ wbrew tym przepisom.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Kierownik Rejonowego Biura Pracy w K. decyzją z dnia 14 maja 1992 r. nr A/32860/91 przyznał Jerzemu K. zasiłek dla bezrobotnych za okres od 21 kwietnia do 9 maja 1992 r. oraz orzekł utratę prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 10 maja 1992 r. z powodu wyjazdu Jerzego K. z granicę.

Decyzja nie zawierała prawnego i faktycznego uzasadnienia poza ogólną wzmianką w jej rozstrzygnięciu, że utrata zasiłku nastąpiła w związku z wyjazdem za granicę.

Jerzy K., po powrocie z zagranicy, wniósł od tej decyzji odwołanie w dniu 23 czerwca 1992 r. do Wojewody w Ł. uzasadniając je tym, że został wprowadzony w błąd przez urzędnika Rejonowego Biura Pracy w K. informacją, iż w razie wyjazdu za granicę prawo do zasiłku zostaje jedynie zawieszone i przywrócone w momencie powrotu. W dniu 7 maja 1992 r. Jerzy K. istotnie złożył w Biurze stosowne oświadczenie na piśmie, że wyjeżdża do Szwecji "na czas bliżej nie określony" oraz że po powrocie zgłosi się w Biurze. Reakcją na to oświadczenie była decyzja orzekająca utratę prawa do zasiłku.

Wojewoda w Ł. decyzją z dnia 21 lipca 1992 r. nr BP.0561-289/92 utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uzasadniając to przepisem art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./, przewidującym utratę prawa do zasiłku przez bezrobotnego, który wyjeżdża za granicę. Ponowne uprawnienie do otrzymania zasiłku odwołujący się może uzyskać po udokumentowaniu, że w okresie 12 miesięcy poprzedzających dzień zgłoszenia się w Rejonowym Biurze Pracy po powrocie z zagranicy pozostawał w stosunku pracy lub w stosunku służbowym przez co najmniej 180 dni lub podlegał przez taki sam okres ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej pozarolniczej działalności i nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy lub przyuczenia do zawodu /art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy/.

Z załączonego do akt sprawy oświadczenia Kierownika Rejonowego Biura Pracy w K. wynika, że pracownicy Biura istotnie informowali wyjeżdżających za granicę bezrobotnych o "zawieszeniu" prawa do zasiłku, lecz że równocześnie zaznaczali, iż "uzyskanie prawa" po zgłoszeniu się w Biurze po powrocie będzie uzależnione od spełnienia warunków wymienionych w art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Jerzy K. zaskarżył decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargą z dnia 14 sierpnia 1992 r., omawiając w niej jedynie szerzej zarzut wprowadzenia w błąd przez urzędnika organu pierwszej instancji, podniesiony już w odwołaniu, a mający wpływ na jego decyzję o wyjeździe z Polski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję administracyjną, stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem wyłącznie w razie stwierdzenia naruszenia prawa w warunkach ściśle określonych w art. 207 par. 2-4 kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący nie zarzuca w skardze niezgodności decyzji z przepisami prawa materialnego, np. z powołanym jako podstawa prawna pozbawienia go zasiłku art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu lub z przepisami o postępowaniu dowodowym, mogącymi mieć wpływ na wynik sprawy. Skarżący powołuje się wyłącznie na wprowadzenie go w błąd przez urzędnika organu pierwszej instancji co do następstw prawnych zamierzonego wyjazdu za granicę.
2. Kodeks postępowania administracyjnego przywiązuje wagę do praworządnego i rzetelnego działania administracji państwowej i nacechowanego życzliwością stosunku do obywateli, dając temu wyraz w swoich przepisach. Tak np. art. 7 in fine nakazuje urzędnikom dokładnie wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz podejmować działania w celu załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, art. 8 nakazuje prowadzić postępowanie w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli, art. 9 poleca należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków w sprawie, a także czuwać nad tym, aby strony i inne osoby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Artykuł 112 kodeksu stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania, wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która się zastosowała do takiego pouczenia. Na właściwy stosunek urzędnika do obywatela zwraca też uwagę w art. 8 i art. 17 ustawa z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./.

W rozpoznawanej sprawie nasuwa się poważna wątpliwość co do stopnia ścisłości poinformowania skarżącego o prawnych następstwach jego wyjazdu za granicę w celu poszukiwania pracy i wpływie tego faktu na prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Skarżący twierdzi, że został wprowadzony w błąd przez urzędnika, na co ma świadków. Kierownik Rejonowego Biura Pracy potwierdza, że urzędnicy rzeczywiście udzielając informacji używali określenia "zawieszenie" wypłacania zasiłku, lecz równocześnie wyjaśniali, że zgłaszając się po powrocie z zagranicy bezrobotny, jeśli chce odzyskać prawo do zasiłku, będzie musiał spełniać określone ustawowo warunki. Sąd jednak, rozpoznając sprawę, nie rozstrzygał spornej kwestii, czy wprowadzenie w błąd skarżącego przez urzędnika istotnie miało miejsce, gdyż w konkretnej sprawie nie zachodziła taka potrzeba. Sąd w obecnym składzie - w pełni respektując dotychczasową linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą postanowienia zawarte w przepisach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego nie są tylko zbiorem deklaracji, lecz mają pełny walor prawny - wyraża równocześnie pogląd, że udzielenie stronie mylnej informacji o przepisach prawnych dotyczących załatwianej sprawy stanowi wprawdzie naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa, określających obowiązki urzędnika, nie może jednak prowadzić do wydania przez niego decyzji, których treść jest ściśle związana wyraźnie sformułowanymi przepisami prawa, determinującymi w określonym stanie faktycznym treść rozstrzygnięcia, wyłączającymi tzw. luzy decyzyjne /uznanie administracyjne i interpretację wyrażeń niedookreślonych, luki w prawie/, wbrew tym przepisom. Wydana bowiem wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustawowemu decyzja musiałaby być uznana w takiej sytuacji za nieważną, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa /art. 156 par. 1 pkt 1 Kpa/. Skoro w rozpoznawanej sprawie art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu /Dz.U. nr 106 poz. 457 ze zm./ wyraźnie stwierdza, że "Prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który: (...) 3/ przebywa za granicą (...)", a żaden inny przepis nie łagodzi tego postanowienia, to w tej sytuacji organy administracji nie mogły wydać decyzji o innej treści.

3. Odrębnym zagadnieniem jest sprawa odpowiedzialności cywilnej

Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną skarżącemu na skutek błędnej informacji udzielonej mu rzekomo przez urzędnika, jeśli fakty takie istotnie miały miejsce. Ewentualnego odszkodowania skarżący może dochodzić przed sądem cywilnym na zasadach określonych w kodeksie cywilnym /art. 417 i następne/. Naruszenie obowiązków urzędnika może być również przedmiotem postępowania dyscyplinarnego /art. 34 i następne ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./.

4. Sąd nie oceniał również trafności pouczenia udzielonego skarżącemu przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji, że warunkiem ponownego uzyskania przez niego prawa do zasiłku dla bezrobotnych jest udokumentowanie, iż warunek pozostawania w stosunku pracy lub stosunku służbowym itp. przed zgłoszeniem się w Rejonowym Biurze Pracy ma dotyczyć okresu ostatnich 12 miesięcy przed powrotem z zagranicy. Skarga bowiem dotyczyła decyzji - w części pozbawienia skarżącego zasiłku - w związku z wyjazdem za granicę, a nie odmowy przyznania mu zasiłku po powrocie z zagranicy.

Skoro zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub stwierdzenie nieważności albo niezgodności z prawem, skarga podlega oddaleniu zgodnie z art. 207 par. 5 Kpa.