Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 7 lipca 1988 r., II SA 1676/87

Tezy

Decyzja wydana na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa jest decyzją wydaną w nowej sprawie.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę Zakładu Zespołów Elektronicznych w B. na decyzję Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1987 r. w przedmiocie ustalenia opłat z tytułu nabycia gruntów na cele nierolnicze.

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 10 lipca 1981 r. nr ZGT.V.82240/5/81 Naczelnik Miasta B., na wniosek Zakładu Zespołów Elektronicznych w B., przekazał w użytkowanie na cele rekreacyjno-socjalne grunty rolne, stanowiące własność Skarbu Państwa, położone w B. przy ul. K.D.

Kolejną decyzją z dnia 17 września 1981 r. nr NUR 7013-1/12/81, wydaną na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm./ oraz par. 6 i par. 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 września 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 33 poz. 145 ze zm./, Naczelnik Miasta B. ustalił jednorazową należność w wysokości 385.240 zł oraz stałe opłaty roczne w wysokości 38.524 zł /na okres 20 lat/ z tytułu przekazania gruntów rolnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, w użytkowanie na cele nierolne.

Zakład Zespołów Elektronicznych w B. wniósł odwołanie od decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia 17 września 1981 r. do Wojewody K-skiego, podając, że część gruntów wykorzystywana jest na cele rolne - ogródki działkowe pracowników przedsiębiorstwa. Teren więc nie utracił charakteru rolniczego.

Wojewoda K-ski decyzją z dnia 30 listopada 1981 r. nr GOT-4410/283/81 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że brak jest podstaw do jej zmiany lub uchylenia. To, że część gruntów jest wykorzystywana na ogródki działkowe pracowników przedsiębiorstwa, oznacza, że grunty te stały się zbędne na cel, na jaki zostały przekazane /rekreacyjno-socjalny/. Wobec tego powinny być oddane na wniosek przedsiębiorstwa do dyspozycji Naczelnika Miasta B. Zwrot tych gruntów nie pomniejszy ustalonej należności z tytułu ich nabycia, jedynie skorygowane mogą być stałe opłaty roczne, zależnie od daty zwrotu. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zwrócił też uwagę, że wykorzystywanie gruntów niezgodnie z celem ich przekazania spowoduje zastosowanie jako sankcji stałych opłat rocznych podwyższonych o 300 procent /art. 22 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy/.

Zakład Zespołów Elektronicznych w B. uznał, że przekazane mu grunty rolne są już zbędne i ze względu na ograniczenie środków inwestycyjnych musi odstąpić od przystosowania terenu na cele rekreacyjno-socjalne dla załogi. Wobec tego przedsiębiorstwo wystąpiło z wnioskiem o cofnięcie przekazania wskazanych gruntów. Naczelnik Miasta B. decyzją z dnia 26 lutego 1982 r. nr ZGT.V.82241/1/82 stwierdził wygaśnięcie prawa użytkowania gruntów przez przedsiębiorstwo. Jednocześnie Naczelnik Miasta wystąpił z wnioskiem do Wojewody o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji o ustaleniu należności i stałych opłat rocznych. Naczelnik wskazał, że przez okres krótkotrwałego formalnego użytkowania przekazanych gruntów przedsiębiorstwo nic na gruntach nie zmieniło, nie dokonało żadnego ich zagospodarowania na cele rekreacyjno-socjalne. Grunty więc nie utraciły swego rolniczego charakteru.

Wojewoda K-ski decyzją z dnia 26 marca 1982 r. nr GOT-4410/81/82 odmówił wznowienia postępowania zakończonego jego ostateczną decyzją z dnia 30 listopada 1981 r., utrzymującą w mocy decyzję Naczelnika Miasta o ustaleniu należności i stałych opłat rocznych z tytułu przekazania gruntów rolnych, stanowiących własność Skarbu Państwa, w użytkowanie na cele nierolnicze. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że rezygnacja przez przedsiębiorstwo z przejętych na cele nierolnicze gruntów i wydanie przez Naczelnika decyzji o wygaśnięciu prawa użytkowania nie stanowi w świetle art. 145 Kpa podstawy do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji Wojewody z dnia 30 listopada 1981 r. oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji Naczelnika Miasta. Następstwem decyzji Naczelnika o wygaśnięciu prawa użytkowania powinna być wydana przez Naczelnika kolejna decyzja, korygująca stałe opłaty roczne, licząc w pełnych kwartałach, do czasu zrzeczenia się tych gruntów przez przedsiębiorstwo.

Naczelnik Miasta B. decyzją z dnia 14 czerwca 1982 r. nr HUR 7013-1/12/81/82 jako organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji w sprawie należności i stałych opłat rocznych z tytułu nabycia gruntów rolnych na cele nierolnicze, stwierdził na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa wygaśnięcie własnej decyzji z dnia 17 września 1981 r. nr HUR 7013-1/12/81, podając w uzasadnieniu, że przedsiębiorstwo w lutym 1982 r. zwróciło Skarbowi Państwa grunty rolne przekazane mu w użytkowanie na cele rekreacyjno-socjalne. Grunty rolne przez bardzo krótki okres formalnego użytkowania nie zostały wyłączone z produkcji i nie utraciły rolnego charakteru. Zagospodarowania terenu na cele socjalno-rekreacyjne nie dokonano z braku środków na inwestycje. Przedsiębiorstwo więc zostało pozbawione warunków do wykonania decyzji. Uiszczenie należności i opłat za okres dotychczasowego użytkowania godziłoby w warunki bytowe załogi. Dlatego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia 17 września 1981 r., ustalającej należność i stałe opłaty roczne, leży zarówno w interesie strony, jak i w interesie społecznym /art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa/.

Wojewoda K-ski decyzją z dnia 2 sierpnia 1982 r. nr GOT-44101/66/82 stwierdził na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 i 3 Kpa nieważność decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia 14 czerwca 1982 r., stwierdzającej wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 17 września 1981 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewody podano, że Naczelnik Miasta B. nie miał podstaw prawnych do uchylania własnej decyzji ustalającej należność i stałe opłaty roczne, gdyż została ona w wyniku odwołania utrzymana w mocy przez decyzję Wojewody K-skiego z dnia 30 listopada 1981 r. Następstwem zwrócenia Skarbowi Państwa gruntów przez przedsiębiorstwo powinna być tylko decyzja Naczelnika Miasta B., korygująca stałe opłaty roczne, licząc w pełnych kwartałach, do czasu zrzeczenia się tych gruntów przez przedsiębiorstwo.

Od powyższej decyzji Wojewody K-skiego z dnia 2 sierpnia 1982 r. Zakład Zespołów Elektronicznych w B. odwołał się do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, jednakże Minister Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 21 maja 1987 nr GZU.o.0430-346/82/87 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody K-skiego z dnia 2 sierpnia 1982 r. W uzasadnieniu swej decyzji Minister stwierdził, że słusznie Wojewoda K-ski, działając w trybie nadzoru, stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia 14 czerwca 1982 r., gdyż ta ostatnia decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Sprawa bowiem ustalenia należności i stałych opłat rocznych została rozstrzygnięta decyzją ostateczną Wojewody K-skiego z dnia 30 listopada 1981 r.

Zakład Zespołów Elektronicznych w B. zaskarżył decyzję Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 21 maja 1987 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem przedsiębiorstwa, Naczelnik Miasta B. wydał decyzję o należności i stałych opłatach rocznych z tytułu przekazania gruntów rolnych na cele nierolnicze w dniu 17 września 1981 r., zanim doszło do faktycznego przekazania tych gruntów przedsiębiorstwu. Wobec zmiany swojej sytuacji finansowej przedsiębiorstwo w dniu 4 grudnia 1981 r. wystąpiło z wnioskiem o wydanie decyzji o wygaśnięciu użytkowania przekazanych mu działek. Tak więc przez kilka miesięcy jesiennych formalnego użytkowania przedsiębiorstwo w żaden sposób nie zakłóciło dotychczasowego przeznaczenia gruntów. Pozostały ona nadal w faktycznym władaniu ich użytkowników /mieszkańcy B. użytkowali je jako ogródki/. Skoro więc grunty przed faktycznym ich przejęciem i przeznaczeniem na cele nierolnicze zostały przez przedsiębiorstwo zwrócone organowi administracji, to bezprzedmiotowa stała się decyzja Naczelnika Miasta B. z dnia 17 września 1981 r., ustalająca należność i stałe opłaty roczne z tytułu przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zdaniem skarżącego, Naczelnik Miasta B. słusznie orzekł wygaśnięcie tej bezprzedmiotowej decyzji /art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa/. Według skargi Naczelnik Miasta był także właściwy do wydania takiej decyzji, decyzja bowiem Wojewody z dnia 30 listopada 1981 r. dotyczyła należności i stałych opłat rocznych za grunty w tym czasie tylko formalnie przekazane przedsiębiorstwu. Natomiast decyzja Naczelnika Miasta B. z dnia 14 czerwca 1982 r. została wydana w 4 miesiące po wygaśnięciu formalnego użytkowania. Sprawa więc po wygaśnięciu użytkowania nie była przedmiotem uprzedniego rozstrzygnięcia przez organ II instancji i dlatego Naczelnik Miasta, wobec zmiany sytuacji, był władny wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje:

Decyzja wydana na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa jest decyzją wydaną w nowej sprawie. Dotyczy bowiem ona bezprzedmiotowości innej decyzji. W tym więc zakresie należy podzielić wywody skargi, że Naczelnik Miasta B., wydając decyzję z dnia 14 czerwca 1982 r. na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa, nie naruszył przepisów o właściwości. Artykuł 162 par. 1 Kpa wyraźnie stanowi, że w nowej sprawie, bo dotyczącej wygaśnięcia z powodu bezprzedmiotowości innej decyzji, właściwy jest organ, który wydał tę inną decyzję w pierwszej instancji. Wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mówiące o naruszeniu przez decyzję Naczelnika Miasta B. z dnia 14 czerwca 1982 r. przepisów o właściwości, są błędne.

Pozostaje jednak zasadniczy problem prawny: czy występowały przesłanki prawne do stwierdzenia na podstawie art. 162 par. 1 pkt 1 Kpa, że decyzja Naczelnika Miasta B. z dnia 17 września 1981 r. wygasła, ponieważ stała się bezprzedmiotowa. Otóż bezprzedmiotowość nie zachodziła, ponieważ wymierzenie jednorazowej należności i stałych opłat rocznych za przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów /Dz.U. nr 27 poz. 249 ze zm../. Artykuł 10 ust. 1 tej ustawy łączył obowiązek uiszczenia jednorazowej należności i stałych opłat rocznych z faktem nabycia /przekazania w użytkowanie/ gruntów rolnych na cele nierolnicze. Bez znaczenia był więc fakt, czy w ogóle i kiedy nastąpiła zmiana użytkowania nabytych /przekazanych/ gruntów. Była to więc zupełnie inna konstrukcja niż w obecnie obowiązującej ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. nr 11 poz. 79/, która w art. 13 łączy obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych dopiero z wyłączeniem z produkcji gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze. W tym zakresie więc są błędne wywody skargi, usiłujące do stanu powstałego pod rządami omawianej ustawy z 1971 r. /art. 10 ust. 1/ zastosować zasady wyżej powołanej ustawy z dnia 26 marca 1982 r. /konkretnie jej art. 13/, obowiązującej dopiero od dnia 1 lipca 1982 r.

Stwierdzenie więc przez Naczelnika Miasta B. wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej własnej decyzji z dnia 17 września 1981 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1 omawianej ustawy z 1971 r. Do momentu zwrócenia przekazanej nieruchomości nie przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia - obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych. Natomiast od chwili zwrócenia nieruchomości nastąpiło wygaśnięcie obowiązku co do dalszych opłat rocznych.

Dlatego słusznie Wojewoda K-ski decyzją z dnia 2 sierpnia 1982 nr GOT-44101/66/82 stwierdził na podstawie art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa nieważność decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia 14 czerwca 1982 r. stwierdzającej wygaśnięcie decyzji własnej z dnia 17 września 1981 r.

W sumie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa przez zaskarżoną decyzję, które by miało istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego na podstawie art. 207 par. 5 Kpa skargę oddalił.