Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94

Teza

1. W rozdziale trzecim ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, poświęconym władzom gminy, określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk /funkcji/ w poszczególnych organach. Przepisy te mają charakter norm bezwzględnie wiążących i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące.
2. Ustawa ta nie zna prezydium rady gminy jako jej organu i nie przewiduje jego ustanowienia, powołania czy wyboru, bez względu na charakter powierzonych mu funkcji.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa skargę Rady Gminy W.-T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia 26 sierpnia 1994 r. w przedmiocie zmiany statutu Gminy.

Uzasadnienie

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 sierpnia 1994 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./, Wojewoda (...) stwierdził nieważność par. 13 ust. 2 pkt 1 lit. "l"/, par. 16 ust. 3, par. 23, par. 25 ust. 4 i par. 33 statutu gminy zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy W.-T. z dnia 21 lipca 1994 r. Wymienione przepisy statutu dotyczyły kolejno: podejmowania uchwał w sprawie ustalenia herbu Gminy T. oraz nazw ulic i placów publicznych, odwoływania sekretarza lub skarbnika w głosowaniu tajnym na wniosek burmistrza zwykłą większością głosów, ustanowienia prezydium rady, jego składu i zadań, zrównania nieudzielenia absolutorium dla zarządu gminy z postawieniem wniosku o jego odwołanie i trybu uchwalania statutu bezwzględną większością głosów w głosowaniu tajnym.

W dniu 3 października 1994 r. Rada Gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu do sądu administracyjnego wymienionego rozstrzygnięcia Wojewody w części dotyczącej par. 23 statutu. Stanowił on, że prezydium jest organem pomocniczym rady, składającym się z przewodniczącego, zastępców i przewodniczących stałych komisji rady, a do jego zadań należy organizowanie pracy rady oraz ustalanie wysokości wynagrodzenia dla burmistrza i jego zastępców. Zdaniem skarżącej, ustawodawca nie zdefiniował organów rady i przez to nie ograniczył możliwości ustanowienia prezydium rady o charakterze jej organu wewnętrznego w celu usprawnienia pracy rady. Ponadto art. 22 ustawy o samorządzie terytorialnym odsyła ustalanie organizacji wewnętrznej i trybu pracy rady do regulacji w statucie gminy i miałby łącznie z art. 21 i 24 charakter blankietowy w razie przyjęcia poglądu Wojewody, że rada może tworzyć tylko organy wewnętrzne przewidziane w tej ustawie.

Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi, podkreślając w szczególności, że w statucie gminy można regulować wszystkie zagadnienia ustrojowe pod warunkiem ich niesprzeczności z przepisami ustawowymi, i dlatego ustanowienie w statucie prezydium rady nie jest dopuszczalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 70 ust. 4 i art. 71 ust. 4 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426 ze zm./ gminy, jako podstawowe jednostki samorządu terytorialnego, "realizują zadania za pośrednictwem swoich organów stanowiących i wykonawczych, swobodnie określając w granicach ustaw swoje struktury wewnętrzne". Z kolei art. 6 ust. 1 Europejskiej karty samorządu terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. i ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską z dniem 1 marca 1994 r. /Dz.U. nr 124 poz. 607 i 608/, stanowi: "Jeśli bardziej ogólne postanowienia ustawy nie stanowią inaczej, społeczności lokalne powinny móc samodzielnie ustalać swą wewnętrzną strukturę administracyjną, tworząc jednostki dostosowane do specyficznych potrzeb i umożliwiające skuteczne zarządzanie".

Charakterystyczne dla obu przypomnianych regulacji jest podobne akcentowanie szerokich uprawnień samorządu /społeczności lokalnej/ do kształtowania wewnętrznych struktur, ale tylko w ramach określonych przez ustawy. Tak również należy pojmować art. 3 ust. 1 i art. 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./ stwierdzające, że o ustroju gminy stanowi jej statut, w którym określa się organizację wewnętrzną oraz tryb pracy rady i jej organów.

Nie zajmując się ponadgminnymi organizacjami samorządu, należy przypomnieć, że w rozdziale trzecim ustawy z dnia 8 marca 1990 r., poświęconym władzom gminy, określono ich strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk /funkcji/ w poszczególnych organach. Przepisy dotyczące tak węzłowych kwestii ustrojowych mają charakter norm bezwzględnie wiążących i tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące. Do takich wyjątków należą możliwości: powoływania przez radę gminy stałych i doraźnych komisji do określonych zadań /art. 21/, powierzania ogólnemu zebraniu mieszkańców osiedla roli organu uchwałodawczego /art. 37 ust. 4/ oraz wybierania wójta, burmistrza i ich zastępców spoza składu rady gminy /art. 28 ust. 2/.

Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym nie zna prezydium rady gminy jako jej organu i nie przewiduje jego ustanowienia, powołania czy wyboru, bez względu na charakter powierzonych mu funkcji. Brak takiego rozwiązania spowodował konieczność stwierdzenia przez Wojewodę nieważności par. 23 statutu.

Należy przy tym zwrócić uwagę na powierzenie prezydium uprawnień do ustalania wynagrodzenia dla burmistrza i jego zastępców, a w więc zadań wykraczających poza funkcje organu pomocniczego rady gminy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 5 w związku z art. 216a par. 1 Kpa orzekł jak w sentencji.