Uzasadnienie
Uchwałą Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 10 listopada 1998 r., podjętą na podstawie art. 20 ust. 1 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, na przewodniczącego sejmiku wybrano radnego Włodzimierza N. Powołując się na art. 82 ust. 1 i 2 tej ustawy Wojewoda Warszawski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 listopada 1998 r. stwierdził nieważność wymienionej uchwały. W uzasadnieniu podał, że przy podejmowaniu uchwały nie została spełniona przesłanka bezwzględnej większości głosów z art. 20 ust, 1 ustawy. Konieczne było uzyskanie 41 głosów za wyborem kandydata na przewodniczącego sejmiku, podczas gdy spośród 79 radnych uprawnionych do głosowania uczestniczyło w nim 41 radnych, a kandydat uzyskał 39 głosów.
Ponadto Wojewoda stwierdził uchybienia pozbawiające radnych możliwości wykonywania mandatu wskutek: zarządzenia przerwy bez wznowienia obrad /18 radnych przez to nie uczestniczyło w części sesji podczas wybierania przewodniczącego sejmiku/, wadliwego powiadomienia jednego radnego o sesji i nieprawidłowego przebiegu obrad "z braku określenia zasad głosowania i wyboru".
Skargę do sądu - jako pochodzącą od Sejmiku Województwa Mazowieckiego w formie uchwały z dnia 23 listopada 1998 r. - podpisało 41 radnych. Zarzucono w niej Wojewodzie, że swoim rozstrzygnięciem naruszył art. 20 ust. 1, art. 79 i 82 ust. 1 i 2 powyższej ustawy, art. 102 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/ oraz art. 24 par. 1 pkt 1 i par. 3 Kpa, wnosząc o stwierdzenie nieważności lub uchylenie rozstrzygnięcia, a także o wstrzymanie jego wykonania lub zawieszenie wywołanych nim skutków.
W uzasadnieniu skargi powołano się na uchwałę W 18/94 Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 września 1995 r. /OTK 1995 nr 1 poz. 7/, w której sformułowano definicje "bezwzględnej większości głosów" i "bezwzględnej większości ustawowego składu rady gminy" pomocne przy interpretacji wymogów głosowania określonych w art. 20 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Przy podejmowaniu uchwały wymogi te nie zostały pominięte ani naruszone. Nie wiadomo, na jakiej podstawie Wojewoda sformułował dalsze oceny w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia i pogląd, że nieważność uchwały "skutkuje nieważnością dalszego postępowania".
Wojewoda wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi.
Pierwszy wniosek uzasadnił brakiem legitymacji do wniesienia skargi przez grupę radnych w sytuacji, gdy stosownie do art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa takie uprawnienia przysługują tylko organom samorządu /sejmikowi i zarządowi województwa/.
Na poparcie drugiego wniosku Wojewoda załączył oświadczenie dwóch radnych o braku właściwego ich powiadomienia o sesji sejmiku i skargę 20 radnych domagających się od niego unieważnienia uchwały o wyborze przewodniczącego sejmiku z powodu nieprawidłowości i błędów popełnionych w czasie obrad sejmiku.
Oprócz tego 18 radnych podpisało jednobrzmiące oświadczenia, z których wynika, że uczestniczyli w sesji 10 listopada br., lecz nie zawiadomiono ich o zakończeniu przerwy w obradach, co uniemożliwiło wzięcie udziału w głosowaniu przy wyborze przewodniczącego sejmiku /spośród nich 14 podpisało się pod wymienioną skargą do Wojewody pochodzącą od 20 osób/. (...)
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skutki braku istnienia legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę wymagają, dokonania w pierwszej kolejności oceny wniosku Wojewody o odrzucenie skargi.
Poza lakonicznym nawiązaniem do art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576/, wniosku tego Wojewoda nie uzasadnił. Z wypowiedzi jego pełnomocników na rozprawie sądowej wynikało, że sejmik województwa nie mógł wnieść skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, ponieważ wskutek unieważnienia wyboru jego przewodniczącego nie było podmiotu uprawnionego do zwołania sesji sejmiku i podjęcia na niej uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu.
Przed oceną tak skonstruowanego zarzutu konieczne jest przypomnienie podstawowych kwestii ustrojowych i procesowych jako uwarunkowań prawnych kształtujących legitymację sejmiku, województwa do zaskarżenia, rozstrzygnięć nadzorczych dotyczących jego uchwał.
Poza uprawnieniami mieszkańców do podejmowania rozstrzygnięć w drodze wyborów i referendum, sejmik jest organem stanowiącym i kontrolnym województwa. Po ogłoszeniu wyników wyborów i złożeniu na pierwszej sesji ślubowania radni obejmują swoje mandaty, a sejmik w tak ukonstytuowanym składzie osobowym staje się organem posiadającym najważniejsze uprawnienia niezbędne do funkcjonowania regionalnej wspólnoty samorządowej.
Takie uprawnienia sejmik zachowuje przez całą kadencję, chyba że wcześniej zostanie rozwiązany z mocy prawa lub uchwałą Sejmu /art. 33 ust. 1 i 5 oraz art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa/.
Istnieje podstawowa różnica między prawnymi skutkami rozstrzygnięcia nadzorczego a możliwością skorzystania przez organ samorządu z postępowania sądowego, w którym oceniana jest legalność środka zastosowanego przez organ sprawujący nadzór nad działalnością samorządu województwa /powiatu, gminy/. Sam ustawodawca dał wyraz takiemu rozróżnieniu na szczególnie wyrazistym przykładzie, gdy po dokonanym przez Prezesa Rady Ministrów zawieszeniu organów samorządu województwa - łącznie z sejmikiem - i ustanowieniu zarządu komisarycznego, województwo nadal reprezentowane przez zawieszony sejmik jest uprawnione do złożenia skargi do sądu administracyjnego na wymienione rozstrzygnięcie /art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie województwa/. Analogiczne rozwiązanie jest przyjęte w art. 85 ust. 1-3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578/ i art. 98 ust. 1 w związku z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./.
Według art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Tak sformułowane konstytucyjne gwarancje zawierają również chroniony w podobny sposób dostęp samorządu do drogi sądowej realizowany samodzielnie, a nie przez organy spoza jego struktur. Przez dodatkowe zamieszczenie odpowiednika tego przepisu w art. 6 ust. 3 ustawy o samorządzie województwa w rozdziale zawierającym przepisy ogólne, wpływa on na stosowanie szczególnych przepisów ustawy regulujących problematykę nadzoru sprawowanego nad działalnością samorządu i związane z nim środki ochrony jego interesów.
W świetle przypomnianych regulacji sejmik województwa byłby uprawniony do zaskarżenia każdego dotyczącego go rozstrzygnięcia nadzorczego, jeżeli nawet przed wniesieniem skargi rozstrzygnięcie wywołało już skutki prawne. Istnieje szereg powodów uzasadniających pogląd, że przypisanie ocenianemu rozstrzygnięciu Wojewody takiej mocy prawnej wymagało zaprezentowania z jego strony szczególnie starannego wywodu uwzględniającego wiele okoliczności. Przede wszystkim w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wejściu w życie ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy o samorządzie województwa oraz ustawy o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 99 poz. 631/ przyjęto, że ustawa o samorządzie województwa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. z wyjątkiem podanych w nim przepisów obowiązujących od 27 października 1998 r. Wskutek tego z rozdziału 7 ustawy poświęconego nadzorowi nad działalnością województwa, w dacie podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia obowiązywały jedynie art. 78-83 i art. 89 ust. 1, 2 i 4. Nie znalazło się w nich określenie charakteru i mocy prawnej ani nawet nazwy orzeczenia organu nadzorczego przy jednoczesnym braku odesłania do uzupełniającego stosowania przepisów Kpa.
Co więcej - w art. 82 ust. 2 i art. 83 ust. 1 przewidziano sytuację w postaci uchylenia w trybie nadzoru uchwały organu samorządu i następstwo braku uchylenia uchwały w ciągu 30 dni od jej doręczenia organowi sprawującemu nadzór. Nawet w razie przyjęcia, że w tych przypadkach organ nadzoru posługuje się rozstrzygnięciem nadzorczym, nadal brakującą regulację trzeba zastąpić stosownym wywodem, czy i jakie skutki wywołuje rozstrzygnięcie jako jeden z rodzajów aktów indywidualnych z braku wyraźnego nadania mu cechy aktu ostatecznego /nie można składać od niego odwołania w postępowaniu administracyjnym/ lub prawomocnego /nie można go skarżyć w postępowaniu sądowym/. Nie należy bez ukazania odpowiedniej argumentacji traktować tych sformułowań jako redakcyjnych niezręczności jeżeli się przypomni, że w polskim ustawodawstwie istnieją szczególne postępowania, gdy w I instancji orzeka organ administracji, a w II - sąd administracyjny lub powszechny.
Przykładem pierwszego z nich są art. 16 i art. 22 ustawy z dnia 11 października 1991 r. o referendum gminnym /Dz.U. 1996 nr 84 poz. 386/, drugiego - art. 160 par. 5 Kpa. Pamiętać również należy, że oprócz podobnych rozwiązań w samorządzie gminnym, powiatowym i wojewódzkim, nawet oceniane jako budzące zastrzeżenia odmienności zawarte w ustawie o samorządzie województwa mogą wynikać z diametralnie innego układu stosunków między silnymi regionalnymi wspólnotami samorządowymi a administracją rządową. Okoliczności te Wojewoda zupełnie pominął.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sejmik województwa na podstawie art. 19 ust. 1 i art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa ma prawo zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody stwierdzającego nieważność uchwały sejmiku o wyborze jego przewodniczącego. Prawo to jest realizowane w wyniku uchwały sejmiku podjętej zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej polowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu jawnym i przez złożenie skargi do sądu w terminie 30 dni od doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.
Przy ustawowym składzie Sejmiku Województwa M. wynoszącego 80 radnych, w wyniku jawnego głosowania w dniu 23 listopada 1998 r. za wniesieniem skargi wypowiedziało się 41 radnych. Jak wyjaśnili na rozprawie sądowej pełnomocnicy sejmiku, zaproszenie na sesję zwołaną na 23 listopada 1998 r. łącznie z porządkiem obrad wysłano telegraficznie do radnych 16 listopada br. /złożyli do akt tekst jednego z takich telegramów/. W wyniku omówionych czynności zostały spełnione procesowe warunki do wniesienia skargi.
Przystępując do oceny legalności uchwały w sprawie dokonanego w dniu 10 listopada br. wyboru przewodniczącego sejmiku należy przypomnieć art. 19 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Stanowi on, że "Uchwały sejmiku województwa zapadają zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej polowy ustawowego składu sejmiku, w głosowaniu jawnym lub jawnym imiennym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej".
Jest to reguła, która może być zmodyfikowana dla określonych sytuacji przez zmianę jednego, dwóch lub trzech elementów.
Odmienne wymogi zastępują wówczas stosowne elementy zawarte w art. 19 ust. 1, a w ich braku korzysta się uzupełniająco z tego przepisu.
Według art. 20 ust. 1 "Sejmik województwa wybiera ze swojego grona przewodniczącego sejmiku województwa bezwzględną większością głosów, w głosowaniu tajnym".
W porównaniu z powyższym unormowaniem przy tym głosowaniu zastąpiono zwykłą większość bezwzględną większością głosów, głosowanie jawne - tajnym, a z braku określenia quorum trzeci element należy przyjąć z art. 19 ust. 1 w części dotyczącej wymogu obecności co najmniej polowy ustawowego składu sejmiku. Zwykła większość głosów oznacza, że dokonuje się wyboru na określoną, funkcję lub stanowisko osoby, która spośród kandydatów uzyskała najwięcej głosów. Przy bezwzględnej większości wybrana będzie osoba, która uzyskała więcej głosów niż suma głosów oddanych przeciwko niej i wstrzymujących się. Gdy istnieje natomiast wymóg uzyskania bezwzględnej większości ustawowego składu /jak w art. 36 przy odwołaniu poszczególnych członków zarządu województwa/, jest on spełniony przy oddaniu "za" większej liczby głosów niż połowa ustawowego składu organu przeprowadzającego głosowanie. Problematyce tej dużo uwagi poświecił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 20 września 1995 r., do której nawiązano w rozpoznawanej skardze.
Według konstrukcji przyjętej w art. 160 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatu i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602/ w skład Sejmiku Województwa M. wchodzi 80 radnych.
Jego uchwala z 10 listopada 1998 r. została podjęta w obecności 41 radnych, przez co wymóg co do quorum był spełniony. Za wyborem przewodniczącego sejmiku głosowało 39 radnych, a głosów przeciwnych było 2. Uzyskana przewaga głosów miała niewątpliwie charakter bezwzględnej większości.
W rezultacie udokumentowanego spełnienia również warunku tajnego głosowania, wyboru przewodniczącego sejmiku dokonano zgodnie z prawem. Przy podejmowaniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda błędnie posłużył się nieistniejącym w art. 20 ust. 1 omawianej ustawy wymogiem bezwzględnej większości głosów ustawowego składu sejmiku i dopuścił się naruszenia tego przepisu.
Sąd nie dostrzegł w zwołaniu i prowadzeniu obrad I sesji sejmiku błędów pozbawiających radnych możliwości wykonywania mandatu albo z innych powodów skutkujących nieważność podjętej uchwały o wyborze przewodniczącego sejmiku. Zwołał ją przewodniczący właściwej komisji wyborczej na 10 listopada br. przed upływem 14 dni od ogłoszenia zbiorczych wyników wyborów do sejmików wojewódzkich na terenie kraju, a otwarcie sesji powierzono jednemu z najstarszych wiekiem radnych jak tego wymaga art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz.U. nr 133 poz. 872/. Z dostarczonej sądowi kserokopii protokołu obrad sesji wynika, że dokonano wymaganych czynności: radni złożyli ślubowanie, przyjęto porządek obrad, przed rozpoczęciem wyboru przewodniczącego sejmiku stwierdzono obecność na sali obrad 41 radnych /przy min. obecności 40 radnych/, umożliwiono radnym zgłaszanie kandydatów na przewodniczącego sejmiku, a po zamknięciu listy kandydatów podwójnie dokumentowano liczbę głosujących - po odebraniu karty do głosowania i po jej wrzuceniu do urny. Sporządzony przez komisję skrutacyjną protokół zawierający wyniki głosowania nie budzi zastrzeżeń.
W trakcie obrad były zarządzane 3 przerwy trwające kolejno: 10 min. /na spotkanie przewodniczących klubów/, 20 min. /na podobne spotkanie/ i 15 min. /na opracowanie przez komisję skrutacyjną zasad głosowania i przygotowanie kart do głosowania tajnego/. Po każdej przerwie obrady były kontynuowane. Nie podano w protokole długości ostatniej przerwy na obliczenie głosów przez komisję skrutacyjną, lecz nie mogła ona wpłynąć na przebieg dalszych obrad ani ważność podjętej uchwały o wyborze przewodniczącego sejmiku.
Na początku obrad ślubowanie złożyło 79 radnych. Wojewoda nie udokumentował zdarzenia ani okoliczności, które pozwoliłyby sądowi na przyjęcie, że nieobecność 38 radnych podczas głosowania nad wyborem przewodniczącego sejmiku nastąpiła z przyczyn od nich niezależnych. Za takie przyczyny sąd nie mógł uznać odnotowanych w protokole obrad uwag i zastrzeżeń radnych do przygotowania i prowadzenia sesji w sytuacji, gdy na ważność podjętej uchwały wpływały jedynie wyżej zestawione i ocenione okoliczności natury prawnej i faktycznej.
Z powyższych względów na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.