Uzasadnienie
Pismem z dnia 23 kwietnia 1985 r. Prezes Sądu Wojewódzkiego w W. zwrócił się do Departamentu Spraw Cywilnych Ministerstwa Sprawiedliwości z pytaniem, czy pracujący w PBN w W. notariusz Janusz W., jako niewidomy, może sporządzać akty notarialne. Przesyłając to pismo do Dyrektora Departamentu Kadr MS dnia 30 maja 1985 r. Dyrektor Departamentu Cywilnego wyraził pogląd, że "osoba niewidoma nie daje gwarancji prawidłowego sporządzania nie tylko aktów notarialnych, lecz w ogóle czynności notarialnych /nie ma możliwości osobistego stwierdzenia tożsamości osoby, oceny zdolności stron do czynności prawnej, jak również stwierdzenia własnoręczności podpisu/. Stanowisko takie zajął również Naczelnik Wydziału Notariatu MS w notatce z dnia 30 maja 1975 r. W związku z tym Minister Sprawiedliwości pismem z dnia 19 lipca 1975 r. zwrócił się do Dyrektora Departamentu Kadr MS o spowodowanie powierzenia Januszowi W. "czynności w Państwowym Biurze Notarialnym w W. nie kolidujących z wymaganiami prawa o notariacie, a w szczególności prowadzenia punktu informacyjnego w Państwowym Biurze Notarialnym".
Decyzją z dnia 4 stycznia 1991 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 5 par. 1 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 33 poz. 176 ze zm./ utworzył indywidualną kancelarię notarialną z siedzibą w W. a jej prowadzenie powierzył notariuszowi Januszowi W. Warunkiem wydania tej decyzji było:
1/ prowadzenie kancelarii we wspólnym lokalu z notariuszem Krystyną R., prowadzącą indywidualną kancelarię notarialną w W.;
2/ ustalenie przez notariusza Janusza W. tożsamości osób biorących udział w czynności notarialnej w sposób wyłączający wszelką wątpliwość, z wyłączeniem jednak stwierdzenia tożsamości tych osób na podstawie prawem przewidzianych dokumentów.
Minister pouczył, iż powyższa decyzja może być zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W związku z tzw. prywatyzacją notariatu i wnioskiem notariusza Janusza W. o powołanie go na notariusza i wyznaczenie mu siedziby w W. dnia 14 lutego 1992 r. Wiceminister Sprawiedliwości w obecności Dyrektora Departamentu Sądów i Notariatu przyjął wnioskodawcę.
Dyrektor Departamentu Sądów i Notariatu wyraził pogląd, iż wnioskodawca, jako osoba ociemniała, nie może być powołany na notariusza. O powyższym poinformowano Janusza W., proponując mu pracę w Ministerstwie Sprawiedliwości albo poparcie starań o indywidualną kancelarię adwokacką.
W dniu 19 lutego 1992 r. Janusz W. złożył ponownie prośbę o wyznaczenie mu siedziby kancelarii notarialnej w W. Zarówno prezes Sądu Wojewódzkiego, jak i prezes Sądu Apelacyjnego w W. wyrazili opinię, iż nie można Janusza W., jako osoby ociemniałej, powołać na notariusza prowadzącego indywidualną kancelarię.
Dnia 3 września 1992 r. orzeczono, iż Janusz W. jest inwalidą pierwszej grupy.
W dniu 11 marca 1993 r. Krajowa Rada Notarialna w piśmie do Prezesa Warszawskiej Izby Notarialnej wyraziła stanowisko, że "osoba niewidoma nie powinna być notariuszem".
Dnia 12 marca 1993 r. Rada Izby Notarialnej w W. podjęła uchwałę, w której wyraziła pogląd, że wprawdzie osoba niewidoma nie powinna być notariuszem, ale sprawa Janusza W. ma "charakter wybitnie indywidualny", bo przez szereg lat wykonywał on już zawód notariusza i gdyby nie prywatyzacja notariatu, prawdopodobnie pełniłby go nadal.
Decyzją z dnia 5 maja 1993 r. Minister Sprawiedliwości, powołując się na art. 16 par. 1 pkt 3 i par. 4 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 33 poz. 176 ze zm./ w związku z art. 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o notariacie oraz o zmianie kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych /Dz.U. nr 22 poz. 92/, rozwiązał z Januszem W. stosunek pracy, a jednocześnie zniósł indywidualną kancelarię notarialną w W., którą skarżący dotychczas prowadził. Inną decyzją z tej samej daty Minister odmówił skarżącemu wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.
Decyzje powyższe były przedmiotem skargi Janusza W., który wniósł o stwierdzenie ich nieważności, jako wydanych z naruszeniem prawa. W szczególności skarżący podnosił, iż na stanowisko notariusza został nominowany już wtedy, gdy był niewidomy. Cieszy się dobrą opinią jako fachowiec. Wyraził zdziwienie, iż będąc niewidomym mógł pracować jako pracownik państwowy, nie może natomiast prowadzić na własny rachunek indywidualnej kancelarii notarialnej. W dniu 3 października 1992 r. Komisja do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia zaliczyła go wprawdzie do inwalidów I grupy, ale stwierdziła też, że może wykonywać zawód notariusza w warunkach specjalnych. To, w jaki sposób, jako notariusz, zapewni on sobie warunki specjalne, jest już tylko jego sprawą. Artykuł 16 par. 1 prawa o notariacie stanowi, że notariusza można odwołać w razie stwierdzenia przez komisję lekarską jego trwałej niezdolności do pełnienia obowiązków notariusza.
Tymczasem komisja lekarska wręcz ustaliła, iż wskazane jest, by wykonywał on zawód notariusza. Dlatego jego inwalidztwo nie może być podstawą do zwolnienia. Zgodnie z art. 7 par. 4 prawa o notariacie z dnia 14 lutego 1991 r. /Dz.U. nr 22 poz. 91/ Minister Sprawiedliwości nie ma uznaniowego prawa w zakresie wyznaczania lub niewyznaczania siedziby kancelarii notarialnej w stosunku do notariusza, co do którego Rada Izby Notarialnej wyraziła opinię pozytywną. Na koniec skarżący zarzucił, iż zaskarżoną decyzję wydano z uchybieniem przepisów procesowych.
Odpowiadając na skargę, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Minister wywodził w szczególności, iż zaskarżona decyzja w przedmiocie rozwiązania z notariuszem Januszem W. stosunku pracy w trybie art. 16 par. 1 pkt 3 i par. 4 ustawy z dnia 24 maja 1989 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 33 poz. 176 ze zm./ w zw. z art. 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o notariacie oraz zmianie kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych /Dz.U. nr 22 poz. 92/ jest decyzją dotyczącą praw skarżącego jako pracownika. W tym zaś zakresie, stosownie do art. 24 powołanego prawa o notariacie z 1989 r., do Janusza W. jako notariusza ma zastosowanie przepis dotyczący sędziów, zawarty w art. 72 par. 2 /obecnie art. 69 par. 2/ ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /Dz.U. 1990 nr 23 poz. 138 ze zm./, w myśl którego w sprawach ze stosunku pracy sędziemu przysługuje droga sądowa.
Cytowana zaś ustawa - Prawo o ustroju sądów powszechnych w art. 2 par. 1 wskazuje sądy powszechne jako powołane do rozpatrywania spraw z zakresu prawa pracy. W świetle tych przepisów trudno uznać, że w sprawie dotyczącej rozwiązania stosunku pracy miałby być właściwy Naczelny Sąd Administracyjny. Decyzja o rozwiązaniu stosunku pracy determinowała zniesienie prowadzonej przez notariusza Janusza W. indywidualnej kancelarii notarialnej, a także odmowę wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej, w związku z czym mógł być zastosowany przepis art. 7 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. /Dz.U. nr 22 poz. 92/. Decyzje w powyższym zakresie nie mają charakteru rozstrzygającego decyzją administracyjną sprawę co do jej istoty /art. 104 par. 2 Kpa/, a więc one także nie podlegają zaskarżeniu. Z powyższych przyczyn skarga powinna być odrzucona. Gdyby jednak pogląd ten nie został podzielony, należy wskazać, że rozwiązanie zaskarżoną decyzją stosunku pracy z notariuszem Januszem W. na podstawie przepisów prawa o notariacie z 1989 r. znajduje uzasadnienie w art. 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. /Dz.U. nr 22 poz. 92/, który stanowi, że do notariuszy prowadzących indywidualne kancelarie notarialne i tych kancelarii stosuje się ustawę dotychczasową i inne dotychczasowe właściwe przepisy, chyba że ustawa stanowi inaczej.
Przesłanką rozwiązania stosunku pracy ze skarżącym była jego trwała niezdolność do pełnienia obowiązków notariusza. Wprawdzie z orzeczenia komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia z dnia 3 września 1992 r. wynika, że aktualny stan zdrowia skarżącego zezwala na wykonywanie zawodu notariusza w warunkach specjalnych, jednakże orzeczenie to nie precyzuje tych warunków, a ponadto w żaden sposób nie nawiązuje do szczególnej roli, jaką ma pełnić notariusz w obrocie prawnym. Wymaga ona, by notariusz dokonywał czynności notarialnych osobiście i w pełni świadomie, gdyż jemu tylko ustawodawca nadaje charakter osoby zaufania publicznego, czyniąc go jednocześnie odpowiedzialnym za rzetelność wykonywanych czynności. Przepisy nie dopuszczają możliwości przekazywania uprawnień przysługujących notariuszowi na rzecz osób trzecich. Z samej natury i istoty czynności notarialnych wynika, że zawód notariusza może wykonywać tylko osoba mająca zdolność widzenia.
Decyzja z dnia 4 stycznia 1991 r. o utworzeniu indywidualnej kancelarii notarialnej z siedzibą w W., której prowadzenie powierzono Januszowi W., wydana została warunkowo, a mianowicie uzależniono ją od prowadzenia kancelarii we wspólnym lokalu, w którym prowadzona jest również kancelaria notariusza Krystyny R., w celu ustalenia tożsamości osób biorących udział w czynnościach w sposób wyłączający wszelkie wątpliwości. Aktualnie pierwszy warunek nie jest realizowany, co przesądza jednocześnie, iż drugi może być wypełniony jedynie w sposób pozaprawny.
W piśmie procesowym z dnia 20 września 1993 r. skarżący wyjaśnił, iż treścią jego skargi są dwa rozstrzygnięcia, a mianowicie: zniesienie indywidualnej kancelarii notarialnej w W. oraz odmowa wyznaczenia mu siedziby prywatnej kancelarii notarialnej. Zgodnie z art. 5 par. 1 prawa o notariacie /Dz.U. 1989 r. nr 33 poz. 176/ powołanie i zniesienie kancelarii notarialnej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Także odmowa wyznaczenia indywidualnej kancelarii notarialnej następuje w formie decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli sądowej były trzy rozstrzygnięcia Ministra Sprawiedliwości, sformułowane w dwóch pismach, mających tę samą datę i sygnaturę, a mianowicie:
1/ rozwiązanie stosunku pracy z notariuszem Januszem W., 2/ zniesienie indywidualnej kancelarii notarialnej w W. oraz 3/ odmowa wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej Januszowi W. Każde z tych rozstrzygnięć ma inny charakter i opiera się na innej podstawie prawnej, musi więc być ocenione osobno w przyjętej wyżej kolejności.
Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o notariacie oraz o zmianie kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych /Dz.U. nr 22 poz. 92/ do państwowych biur notarialnych - do czasu ich zniesienia - oraz do notariuszy i innych pracowników zatrudnionych w tych biurach, a także do notariuszy prowadzących indywidualne kancelarie notarialne i tych kancelarii stosuje się ustawę dotychczasową i inne dotychczasowe przepisy, chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej.
Wykonywanie zawodu notariusza przed wejściem w życie cyt. ustawy, a także ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 22 poz. 91/, odbywało się w ramach pracowniczego stosunku pracy na podstawie mianowania. Poprzedzająca powyższe regulacje ustawa z dnia 24 maja 1989 r. - Prawo o notariacie /Dz.U. nr 33 poz. 176/ w art. 78 stanowiła, że w sprawach w niej nie uregulowanych do notariuszy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych /Dz.U. nr 31 poz. 214 ze zm./, a w sprawach nie uregulowanych także przez tę ustawę - przepisy kodeksu pracy.
Sprawy formy prawnej wypowiedzenia notariuszowi stosunku pracy oraz kompetencji do rozstrzygania związanych z tym ewentualnych sporów nie zostały uregulowane w przepisach Prawa o notariacie z 1989 r., zostały natomiast uregulowane w art. 38 cyt. ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Wymieniony przepis stanowi mianowicie, iż w sprawach wypowiedzenia lub rozwiązania stosunku pracy wydaje się decyzje administracyjne, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z przepisów tych wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest wyłącznie właściwy do rozpoznawania skarg na decyzje Ministra Sprawiedliwości o rozwiązaniu stosunku pracy z notariuszem, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zatem kwestia właściwości Sądu została rozstrzygnięta, należy teraz ocenić merytoryczną zasadność decyzji o zwolnieniu notariusza Janusza W. Decyzję w tym przedmiocie oparł Minister Sprawiedliwości na art. 16 par. 1 pkt 2 cyt. ustawy - Prawo o notariacie z 1989 r., który stanowi, że Minister Sprawiedliwości ma obowiązek rozwiązać /"rozwiązuje"/ stosunek pracy z notariuszem, jeśli z powodu choroby lub ułomności został on orzeczeniem komisji lekarskiej do spraw inwalidztwa i zatrudnienia uznany za trwale niezdolnego do pełnienia obowiązków notariusza.
Orzeczenie takie w sprawie stanu zdrowia skarżącego wydała Komisja Lekarska do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia w W. dnia 3 września 1992 r. Zaliczyła w nim skarżącego do pierwszej grupy inwalidztwa spowodowanego stanem narządu wzroku o charakterze stałym. Stwierdzono przy tym, iż stan zdrowia powoda zezwala mu "na wykonywanie zawodu notariusza w warunkach specjalnych". Nie określono przy tym, jak należy ocenić owe warunki specjalne. Tymczasem zarówno organy nadzorcze, tj. prezes Sądu Wojewódzkiego, prezes Sądu Apelacyjnego, Dyrektor Departamentu Sądów i Notariatu MS, a także Krajowa Rada Notarialna uważają, iż osoba niewidoma z istoty rzeczy nie może być notariuszem.
Minister Sprawiedliwości już w piśmie z dnia 19 lipca 1985 r. uznał, że skarżący jako notariusz może tylko prowadzić punkt informacyjny w wielkoobsadowym Państwowym Biurze Notarialnym. Także zgodnie z decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia 4 stycznia 1991 r. skarżący mógł prowadzić kancelarię notarialną tylko pod warunkiem, że w tym samym lokalu urzędował inny notariusz.
Jednakże aby można było rozwiązać stosunek pracy z ociemniałym notariuszem na podstawie art. 16 par. 1 pkt 3 prawa o notariacie z 1989 r., o jego trwałej i pełnej niezdolności do pełnienia obowiązków notariusza musi orzec właściwa komisja do spraw inwalidztwa i zatrudnienia. Tymczasem komisja taka orzekła, że skarżący, wprawdzie w warunkach specjalnych, może jednak wykonywać obowiązki notariusza, mimo że jest ociemniały.
W tej sytuacji organ administracji powinien, w formie prawem przewidzianej, dążyć do zmiany orzeczenia lekarskiego bądź też do szczegółowego wyjaśnienia, na czym owe "specjalne warunki" mają polegać. Nawet gdy ocena stanu zdrowia notariusza wydaje się oczywista, organ administracji nie może zastępować komisji lekarskiej w orzekaniu w tym zakresie.
Z tych powodów, wobec braku orzeczenia KIZ o całkowitej niemożności wykonywania przez skarżącego obowiązków notariusza, rozwiązanie z nim z tego powodu stosunku pracy było bezpodstawne.
Skoro stosownie do art. 5 par. 1 prawa o notariacie z 1989 r. tworzenie i znoszenie indywidualnych kancelarii notarialnych wiązało się zawsze z osobą określonego notariusza, to jeśli bezpodstawne było rozwiązanie z notariuszem prowadzącym indywidualną kancelarię stosunku pracy, nie ma uzasadnienia także zniesienie jego kancelarii. Stosownie do art. 7 par. 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o notariacie oraz o zmianie kodeksu postępowania cywilnego i ustawy o księgach wieczystych /Dz.U. nr 22 poz. 92/ Minister Sprawiedliwości ma obowiązek wyznaczenia każdemu pracującemu dotychczas notariuszowi siedziby jego kancelarii /"Minister Sprawiedliwości wyznacza"/.
Wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej jest decyzją administracyjną, gdyż naczelny organ administracji państwowej w sposób władczy na podstawie przepisu powszechnie obowiązującego prawa, rozstrzyga sprawę indywidualną. Wobec braku szczególnej regulacji przy wydaniu takiej decyzji należy stosować przepisy Kpa.
Skoro decyzje w omawianych sprawach nie są wyłączone spod kontroli sądu administracyjnego ani w art. 196 par. 4 Kpa, ani w żadnym przepisie szczególnym, mogą one być przedmiotem zaskarżenia na ogólnych zasadach.
W omawianej sprawie decyzja o odmowie wyznaczenia skarżącemu siedziby kancelarii była wadliwa także z tego powodu, iż wydano ją w tym samym dniu co decyzję o zwolnieniu z pracy, nie wiadomo więc nawet, czy było to przed zwolnieniem, czy po zwolnieniu. W każdym razie odmowa wyznaczenia siedziby kancelarii nastąpiła przed doręczeniem skarżącemu decyzji o zwolnieniu z pracy i zniesieniu kancelarii indywidualnej.
Skoro zatem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, przeto zostały one uchylone na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa.