Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. trzema postanowieniami z 7 lipca 1999 r. utrzymało w mocy trzy postanowienia zarządu Gminy W. z dnia 20 maja 1999 r. Wszystkie tę utrzymane w mocy postanowienia dotyczyły opinii w sprawie wniosków o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
W uzasadnieniach postanowień negatywnie opiniujących wnioski o wydanie zezwoleń na sprzedaż alkoholu wskazano tylko jeden powód. Podano, że sklep spożywczy, w którym wnioskodawca zamierza sprzedawać alkohol, usytuowany przy ul. L. w W., jest objęty zakazem sprzedaży napojów alkoholowych, wprowadzonym uchwałą Rady Gminy W. z dnia 18 czerwca 1998 r. w sprawie wprowadzenia zakazu sprzedaży napojów alkoholowych w wyznaczonych budynkach dzielnicy gminy W. Zdaniem organu zarówno zarząd Gminy W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest związane tą uchwałą Rady i dlatego nie mogą odnieść się do argumentów i zarzutów podnoszonych przez wnioskodawcę. Pozytywne zaopiniowanie wniosków o sprzedaż napojów alkoholowych w miejscu objętym zakazem stanowiłoby naruszenie postanowień wspomnianej uchwały Rady z 18 czerwca 1998 r.
Hieronim P., wnioskujący o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, zaskarżył te trzy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnosząc o ich uchylenie. Zarzucił przede wszystkim, że uchwała Rady Gminy W., wprowadzająca zakaz sprzedaży napojów alkoholowych m.in. w budynku, gdzie znajduje się jego sklep, rażąco narusza prawo, w tym art. 22 konstytucji i art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponadto zakaz ten nie odnosi się do wszystkich, ponieważ na skutek zmiany uchwały w tym samym budynku jedne lokale są objęte zakazem, drugie zaś nie.
W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o ich oddalenie, powołując się ponownie na wspomnianą uchwałę Rady Gminy W. zakazującą sprzedaży napojów alkoholowych w określonych miejscach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Opinia zarządu gminy w sprawie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, wydana na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi w trybie art. 106 Kpa jest rozstrzygnięciem uznaniowym. Zarząd ma zatem pewną swobodę w ustosunkowaniu się do wniosku o wydanie takiego zezwolenia. Zajęte przez niego stanowisko wymaga jednak prawnego i faktycznego uzasadnienia i to uzasadnienie podlega kontroli instancyjnej i kontroli sądowej.
Jako uzasadnienie negatywnej opinii dla starań skarżącego o przedłużenie mu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przy ul. L. w W. podano jedynie zakaz sprzedaży alkoholu wprowadzony w tym miejscu uchwałą Rady Gminy W. z 18 czerwca 1998 r. Taka uchwała Rady Gminy podjęta na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zawiera przepisy gminne o charakterze wykonawczym, o jakich mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Mają, one moc powszechnie obowiązującego prawa. Dla sądu administracyjnego związanego jedynie ustawą, stanowią kryterium badania legalności uchwał organów gminy pod warunkiem ich zgodności z ustawą.
Sąd administracyjny nie jest związany przy ocenie uchwały organu gminy przepisem gminnym, jeżeli przepis ten narusza ustawę, nawet jeżeli nie został on w odpowiednim trybie wyeliminowany z obrotu prawnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Uchwała Rady Gminy W. z dnia 18 czerwca 1998 r. wprowadzająca wspomniany zakaz sprzedaży alkoholu nie może być uznana za dostateczne uzasadnienie zaskarżonych postanowień, ponieważ narusza ona ustawę, wykraczając poza upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Przepis art. 14 ust. 1 tej ustawy enumeratywnie określa miejsca, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Ustęp 6 tego artykułu upoważnia do rozszerzenia takich zakazów na inne jeszcze miejsca lub obiekty, ze względu na charakter tych miejsc lub obiektów. Wynika z tego, że to upoważnienie ustawowe nie jest nieograniczone. Dodatkowe zakazy usprawiedliwia jedynie charakter miejsca. Kierując się intencjami ustawodawcy wynikającymi z treści art. 14 ust. 1 ustawy należałoby przyjąć, iż chodzi tylko o takie przypadku, w których obecność alkoholu w danym miejscu jest a priori szczególnie niepożądana. Nie jest wskazane udostępnianie alkoholu, ponieważ nie jest on wartością, którą należałoby w określonym miejscu afirmować, np. ze względów wychowawczych /szkoła/ albo bezpieczeństwa ludzi /środki i obiekty komunikacji krajowej/. Przepisem art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości można by wobec tego uzasadniać wprowadzenie dodatkowego zakazu sprzedawania alkoholu np. w szpitalu, ale nie w sklepie spożywczym, przeznaczonym przecież do prowadzenia działalności handlowej.
Zakazy, o których mowa w art. 14 ust. 6 ustawy, służyć więc mają wyłącznie jako szczególna ochrona pewnych miejsc przed zagrożeniem ze strony alkoholu, a nie jako sposób uwolnienia się od obowiązku czynnego działania na rzecz zapewnienia porządku publicznego.
Należałoby dodać, iż w aktach sprawy nie ma innych dowodów, wskazujących na istnienie przesłanek uzasadniających wydanie skarżącemu przez zarząd Gminy W. negatywnej opinii w sprawie zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Z okresu po wydaniu skarżącemu ostatnich zezwoleń /28 kwietnia 1997 r./ pochodzą trzy znajdujące się w aktach dokumenty zawierające pozytywną z punktu widzenia ładu i porządku ocenę funkcjonowania jego sklepu z alkoholem przy ul. L. Organy administracyjne obu instancji nie ustosunkowały się do tych dowodów. Akta sprawy zawierają również dowody wskazujące na stawianie skarżącemu zarzutów w związku z prowadzeniem sprzedaży napojów alkoholowych w okresie sprzed dnia 28 kwietnia 1997 r., kiedy to skarżącemu wydano ostatnie pozwolenia na sprzedaż alkoholu. Nie mogą mieć one jednak znaczenia w sprawie o wydanie zezwoleń w 1999 r., skoro pomimo tych zarzutów otrzymał on zezwolenia w 1997 r.
Mając to wszystko na względzie skargę uznano za uzasadnioną.