Uzasadnienie
Wójt Gminy T. decyzją z dnia 29 czerwca 1993 r. zezwolił Spółce M.C. and C.P. na wyłączenie z produkcji rolniczej 6.990 ha gruntów rolnych. W decyzji tej zwolniono Spółkę z obowiązku uiszczenia należności z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, bowiem cena nabycia powyższych gruntów była wyższa od wysokości należności oraz ustalił stałą opłatę roczną jako równowartość ceny 174,28 ton ziarna żyta, którą należy uiszczać w złotych przez okres 20 lat w terminie do dnia 31 października każdego roku począwszy od następnego roku kalendarzowego i "według cen żyta obowiązujących w dniu płatności."
Pełnomocnik Spółki (...), powołując się na przepis art. 155 Kpa, złożył w dniu 29 września 1993 r. wniosek do Wójta Gminy o zmianę wydanej przez niego w dniu 28 czerwca 1993 r. decyzji, poprzez skreślenie w pkt III wyrazów "według cen żyta obowiązujących w dniu płatności".
Wójt Gminy przekazał powyższy wniosek Wojewodzie P. "w celu rozpatrzenia".
Wojewoda P. decyzją z dnia 15 listopada 1993 r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, powołując się m.in. na przepisy:
- - par. 6 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że "ustalenie wysokości należności w złotych następuje przez pomnożenie ilości ton ziarna żyta przez cenę stosowaną przy wymierzaniu podatku rolnego",
- - art. 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. 1993 nr 94 poz. 431/, zgodnie z którym ceny żyta dla wymierzania podatku rolnego są ustalane dla każdego półrocza oddzielnie i ogłaszane w Monitorze Polskim przez Prezesa GUS, z których wyciągnął wniosek, że "ustalenie wysokości opłat stałych w złotych na okres 20 lat według cen żyta z dnia wydania decyzji byłoby zaprzeczeniem ustawowej zasadzie, że wysokość opłat winna stanowić równowartość ton żyta".
Od decyzji Wojewody P. - złożył odwołanie pełnomocnik Spółki wnosząc o jej uchylenie.
Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia 28 lutego 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie, że "wysokość opłat rocznych na okres 20 lat ustala się kwotowo w złotych /stanowi to wartość stałą w każdym roku płatności/ według cen żyta w dniu wydania decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji".
W dniu 21 marca 1994 r. Wojewoda P. - wydał decyzję, w której ponownie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, kwestionując tym jednocześnie decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 28 lutego 1994 r. uzasadniając swoje stanowisko argumentami powołanymi wcześniejszą decyzją z dnia 15 listopada 1993 r.
Od decyzji tej ponownie odwołał się pełnomocnik Spółki do Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, który decyzją z dnia 14 października 1994 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł w ten sposób, że zmienił decyzję Wójta Gminy T. z dnia 29 czerwca 1994 r. w części dot. pkt 3, który otrzymał brzmienie: "ustalam stałą opłatę roczną z tytułu użytkowania na cele nierolnicze gruntów wyłączonych z produkcji rolniczej w wysokości odpowiadającej równowartości 174,28 ton żyta to jest w kwocie 265.423.900 zł, którą należy uiszczać przez okres 20 lat w terminie do dnia 31 października każdego roku, począwszy od następnego roku kalendarzowego".
W motywach decyzji stwierdzono, że powyższa należność i opłaty roczne są świadczeniami pieniężnymi. Powołano się w tej mierze na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1982 r. III AZP 8/82 oraz na uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 21 maja 1986 r. III AZP 4/85 /OSNCP 1987 nr 4 poz. 46/. Stwierdzono, że do świadczeń pieniężnych ma zastosowanie przepis art. 358[1] Kc, z którego wynika, że "spełnienie świadczenia następuje przez zapłatę sumy nominalnej, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". W praktyce oznacza to konieczność ustalania w stosownej decyzji nominalnej wysokości opłaty rocznej uiszczanej przez zobowiązanego przez okres do 20 lat. Obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera powołanego w Kodeksie cywilnym przepisu szczególnego upoważniającego do corocznej zmiany wysokości opłaty rocznej.
Skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prokurator Wojewódzki w P. zarzucając naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to przepisu art. 13 ust. 3 w zw. z art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz par. 6 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.
W uzasadnieniu skargi stwierdzono m.in., że powyższe akty prawne - wbrew stanowisku Ministra - zawierają przepisy szczególne, które mają zapewnić waloryzację świadczenia. Powołano się również na stanowisko wyrażone w tej mierze przez Naczelny Sąd Administracyjny, np. w sprawie SA/Po 810/93, SA/Po 811/93 i SA/Po 2571/92, a także - już wyraźne uregulowanie tej kwestii w art. 12 ust. 14 nowej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. /Dz.U. nr 16 poz. 78/.
Za trafne uznano stanowisko wojewody P. stwierdzające, że realizacja rzeczowych zadań finansowych ze środków Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych byłaby niemożliwa w razie ustalania opłat rocznych w nominalnej wysokości z góry, na okres 20 letni, zwłaszcza w warunkach sukcesywnie postępującego spadku siły nabywczej pieniądza.
W odpowiedzi na skargę Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odmiennej interpretacji pojęcia "stałej opłaty rocznej". W szczególnym ujęciu problem polega na tym, czy stałe opłaty roczne orzekane z tytułu wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej określone być powinny według cen ziarna żyta obowiązujących w dacie wydania decyzji, a więc według wartości stałej, czy też cen obowiązujących w dniu płatności, a zatem ulegających corocznym zmianom.
Rozważania w tym zakresie należy rozpocząć od określenia celu ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Oczywiste jest, że cel ten został jednoznacznie określony w samym tytule ustawy, w jej przepisach ogólnych /art. 1 i art. 3/ oraz w szeregu przepisach szczegółowych, w tym przede wszystkim - nakładających sankcję w przypadku działania sprzecznego z przepisami tej ustawy /m.in. art. 38-40/.
Pochodną takiego określenia celu ustawy jest charakter oraz funkcja należności i opłat orzekanych na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Mają one niewątpliwie charakter kompensacyjny i prohibicyjny.
Świadczy o tym także treść przepisów art. 13 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które expressis verbis stanowią, że podstawą wymiaru wysokości należności za grunty rolne wyłączone z produkcji na cele nierolnicze jest wartość korzyści produkcyjnych i przyrodniczych utraconych w wyniku tego wyłączenia. Sprecyzowanie sposobu określenia tej wartości znajduje wyraz w przepisach par. 6 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, które stanowią, że należności za grunty rolne wyłączone z produkcji na cele nierolnicze i nieleśne ustala się w równowartości ton ziarna żyta. Samo zaś ustalenie wysokości należności w złotych następuje przez pomnożenie liczby ton ziarna żyta przez cenę stosowana przy wymierzaniu podatku rolnego /par. 6 ust. 4 cyt. rozporządzenia/.
Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym podatek rolny z 1 ha przeliczeniowego wynosi:
- - za I półrocze roku podatkowego - równowartość pieniężną 1,25 q żyta, obliczoną według średniej ceny skupu żyta za IV kwartał roku poprzedzającego rok podatkowy,
- - za II półrocze roku podatkowego - równowartość pieniężną 1,25 q żyta obliczoną według średniej ceny skupu żyta za II kwartał tego roku.
Z kolei ust. 2 tego artykułu stanowi, że średnie ceny skupu, o których mowa w ust. 1 ustala się na podstawie komunikatu Prezesa GUS ogłoszonego w "Monitorze Polskim" w terminie 30 dni po upływie kwartału.
Środki uzyskane m.in. z opłat rocznych są dochodem Funduszu Ochrony gruntów Rolnych, które przeznacza się na ochronę, rekultywację i poprawę jakości gruntów rolnych /art. 3[4] - 3[7] ustawy/.
Zdaniem Sądu, przepisy cytowanej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz wydanego na jej podstawie cytowanego również rozporządzenia zawierają wystarczające i jednoznaczne wskazówki interpretacyjne pojęcia "stałej opłaty rocznej". "Stałość" tej opłaty, polega bowiem na niezmiennym mechanizmie jej rocznego naliczania: "równowartość ton ziarna żyta", a nie identycznej w każdym roku jej wysokości wyrażonej w złotówkach.
Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1995 r. SA/Rz 360/94, który zastosował wyłącznie wykładnię gramatyczną pojęcia "stałej opłaty rocznej" uznając, iż wykładnia ta ma pierwszeństwo przed innymi rodzajami wykładni.
Pomijając już kontrowersyjność stwierdzenia o wartościowaniu rodzajów wykładni, skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, że również wykładnia gramatyczna potwierdza zasadność stanowiska wyrażonego w wyroku.
Określenia "równowartość ton ziarna żyta" jako podstawy wymierzenia opłaty nie można bowiem traktować abstrakcyjnie - w oderwaniu od innych przepisów, o których mowa była wyżej, lecz w ich wzajemnym związku i uwarunkowaniach.
Taka wykładnia pojęcia "stałej opłaty" znajduje potwierdzenie zarówno w wykładni celowościowej, jak i systemowej.
Skoro sam sposób ustalenia wysokości "stałej opłaty rocznej" został określony w cytowanych wyżej przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wydanego na jej podstawie rozporządzenia wykonawczego, Sąd uznał, iż w sprawach tych nie ma zastosowania zasada nominalizmu.
Zgodnie z art. 358[1] par. 1 Kc "spełnienie świadczenia następuje przez zapłatę jego sumy nominalnej, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej".
W niniejszej sprawie cytowane wyżej przepisy szczególnie stanowią właśnie inaczej.
Dlatego Sąd, podzielając stanowisko Prokuratora Wojewódzkiego w Poznaniu o naruszeniu przez zaskarżona decyzję wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 Kpa uchylił decyzje Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 października 1994 r.