Uzasadnienie
Dnia 25 listopada 1996 r. Małgorzata M. wystąpiła do Urzędu Gminy o zarejestrowanie działalności, której przedmiotem miały być usługi w zakresie kostiumologii i dekoracji wnętrz.
Kierownik Referatu Handlu i Usług, działający z upoważnienia burmistrza Gminy W., zaświadczeniem z 26 listopada 1996 r. potwierdził fakt wpisania do ewidencji zgłoszonej przez skarżącą działalności gospodarczej.
Dnia 8 sierpnia 1997 r. pełnomocnik Małgorzaty M. skierował wniosek o wykreślenie powyższego wpisu. Podał przy tym, że działalność zgłoszona przez skarżącą stanowi jej uboczne zajęcie zarobkowe i w pełni odpowiada warunkom określonym w art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności gospodarczej. Działalność ta, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy, nie wymagała zgłoszenia, a więc jej zarejestrowanie nastąpiło przez organ ewidencyjny z naruszeniem wskazanego przepisu.
Burmistrz Gminy W. decyzją z 20 sierpnia 1997 r., na podstawie art. 149 par. 3 Kpa w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 19 ust. 1 pkt 1 ustawy z 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, odmówił "wszczęcia postępowania (...) w sprawie stwierdzenia nieważności wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z dnia 26 listopada 1996 r.".
W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że powyższy wpis do ewidencji został dokonany na podstawie art. 15 ust. 1 cyt. ustawy o działalności gospodarczej. Wniosek Małgorzaty M. nie zawierał braków formalnych, a usługi, które zamierzała ona prowadzić, nie stanowiły działalności koncesjonowanej ani innej działalności nie podlegającej zgłoszeniu. Dlatego też brak było podstaw do odmowy zarejestrowania przedmiotowej działalności.
Ponadto skarżąca we wniosku nie podała, że zgłoszona działalność stanowi jej uboczne zajęcie zarobkowe. Fakt ten nie miał jednak dla sprawy istotnego znaczenia. Gdyby taka informacja była nawet zawarta w zgłoszeniu, to i tak nie można byłoby uznać, że wpisanie omawianej działalności nastąpiło z naruszeniem prawa. Okoliczność, że działalność nie wymaga zgłoszenia do ewidencji nie oznacza, że osoba zamierzająca prowadzić taką działalność nie może uzyskać jej wpisu do ewidencji. W tym bowiem przypadku wpis ma charakter fakultatywny. Osoba zamierzająca prowadzić działalność określoną w art. 9 cyt. ustawy nie ma wprawdzie obowiązku jej zgłoszenia do ewidencji, ale ma prawo żądać dokonania takiego wpisu stosownie do zgłoszenia. Organ ewidencyjny obowiązany jest wówczas wpisać zgłoszoną działalność do prowadzonej przez siebie ewidencji. Dlatego też zarejestrowanie działalności stanowiącej uboczne zajęcie zarobkowe nie świadczy o naruszeniu prawa. Przeciwnie, rażącym naruszeniem prawa byłoby wydanie decyzji odmawiającej dokonania zgłoszonego wpisu.
W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Małgorzaty M. wniósł o stwierdzenie nieważności zarówno tego rozstrzygnięcia, jak też omawianego wpisu do ewidencji oraz zaświadczenia potwierdzającego dokonanie tego wpisu, gdyż zostały one wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Jego zdaniem skoro sprawy dotyczące ewidencjonowania działalności gospodarczej zostały zlecone gminie, to wydawane w tym zakresie decyzje i zaświadczenia powinny być ostemplowane pieczęcią urzędu gminy a nie burmistrza. Ponadto z treści art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym jednoznacznie wynika, że wszelkie akty administracyjne muszą być podpisane albo przez burmistrza, albo przez pracowników urzędu działających w jego imieniu, a nie z jego upoważnienia.
Wojewoda W. decyzją z 17 listopada 1997 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzję wojewody W. Małgorzata M. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze podtrzymała zarzuty, że wpis zgłoszonej przez nią działalności do ewidencji został dokonany z naruszeniem prawa. Jej zdaniem, skoro prowadzona przez nią działalność stanowiła jedynie uboczne zajęcie zarobkowe, to organ - zgodnie z art. 17 pkt 3 w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1998 r. - powinien odmówić zarejestrowania tej działalności. Późniejsze ujawnienie tego faktu obligowało natomiast organ do wznowienia postępowania ewidencyjnego z przyczyn przewidzianych w art. 145 par. 1 pkt 5 Kpa i do uchylenia wpisu na podstawie art. 151 par. 2 Kpa. Niedopuszczalne zaś było wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania /art. 149 par. 3 Kpa/, i to bez przeprowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 149 par. 1 Kpa, tj. postępowania co do przyczyn wznowienia i co do rozstrzygnięcia sprawy.
Ponadto skarżąca, podobnie jak w odwołaniu, wyraziła pogląd, że zarówno treść art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, jak i art. 268a Kpa, jednoznacznie wskazuje na to, że pracownicy urzędu gminy lub urzędu wojewódzkiego mogą wydawać decyzje /nie zaświadczenia/ tylko w imieniu burmistrza lub wojewody, a przy tym decyzje te powinny być podpisane wyłącznie przez tych pracowników bez adnotacji z czyjego działają oni upoważnienia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty sformułowane w skardze są niezasadne. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że zarejestrowanie zgłoszonej przez skarżącą działalności prawa nie narusza. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1998 r. o działalności gospodarczej, działalność określona w ust. 2 tego przepisu, jeśli prowadzona jest osobiście i stanowi uboczne zajęcie zarobkowe osoby fizycznej, nie wymaga zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Zwrot "nie wymaga zgłoszenia" nie oznacza jednak zakazu rejestrowania powyższej działalności. Wskazuje jedynie, że zgłoszenie jest fakultatywne i zależy tylko od woli przedsiębiorcy. Organy ewidencyjne, ani inne organy, nie mogą domagać się zgłoszenia omawianej działalności do ewidencji oraz z faktu niedokonania takiego zgłoszenia wyciągać w stosunku do danej osoby fizycznej żadnych ujemnych konsekwencji.
Z drugiej jednak strony organ ewidencyjny nie może odmówić przyjęcia zgłoszenia i dokonania wpisu do ewidencji, tylko z powołaniem się na art. 9 cyt. ustawy. W myśl art. 15 ustawy wpisu do ewidencji dokonuje się stosownie do zgłoszenia. Decyzję o odmowie wpisu do ewidencji organ ewidencyjny może wydać tylko w przypadkach enumeratywnie wymienionych w art. 17, między innymi, gdy zgłoszenie dotyczy działalności, której podjęcie nie podlega zgłoszeniu /pkt 3/. Chodzi tu zatem nie o działalność nie wymagającą zgłoszenia /art. 9/, lecz o działalność określoną w art. 10 ustawy.
Takiej zaś działalności skarżąca bezspornie nie prowadzi i nie zgłaszała do ewidencji. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do nieuwzględnienia zgłoszenia dokonanego przez Małgorzatę M. i to nawet wówczas, gdyby już w swym wniosku ujawniła, że działalność będzie prowadziła tylko osobiście i że stanowić ona będzie jej uboczne zajęcie zarobkowe.
Nie można również zgodzić się z zarzutami skarżącej, że wydane w niniejszej sprawie decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów o właściwości oraz iż nie spełniają wymogów określonych w art. 107 par. 1 Kpa. Decyzje administracyjne wydają organy administracji państwowej, a zatem między innymi wójt /burmistrz, prezydent/ czy wojewoda, a nie urzędy gmin /miast/ lub urzędy wojewódzkie. W konsekwencji decyzje administracyjne muszą zawierać oznaczenie właściwego organu administracyjnego, a nie urzędu, będącego jedynie aparatem pomocniczym organu /por. art. 104, art. 105, art. 107 par. 1 Kpa w zw. z art. 5 par. 2 pkt 3 Kpa w zw. z art. 39 ust. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - tj. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. oraz art. 1a pkt 3, art. 3 i art. 28 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej - Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./.
Ponadto z treści art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 7 ustawy o terenowych organach rządowej administracji ogólnej wynika, że wójt /burmistrz/ lub wojewoda mogą upoważnić pracowników podległych im urzędów do wydania w ich imieniu decyzji administracyjnych. Pracownicy ci uprawnieni są do podejmowania decyzji tylko w imieniu i na podstawie wyraźnego upoważnienia organu. Podpisując decyzję, winni zatem powoływać się na udzielone im upoważnienie do działania w imieniu właściwego organu.
Mimo że zarzuty skarżącej także i w tym zakresie są bezzasadne, to sąd uchylił powyższe decyzje. Zgodnie z art. 51 i art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Sąd ocenia bowiem legalność zaskarżonych decyzji, nie będąc związany granicami skargi.
W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 19 ustawy o działalności gospodarczej, wpis do ewidencji podlega wykreśleniu także i wtedy, gdy organ ewidencyjny dokonał go z naruszeniem prawa; i w tym przypadku odpowiednio stosuje się przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego i stwierdzenia nieważności decyzji /ust. 2/. Wykreślenie z ewidencji następuje w drodze decyzji administracyjnej, w terminie określonym w tej decyzji /ust. 3/.
Z treści przytoczonego przepisu wynika, że wpis podlega wykreśleniu jeżeli został dokonany z naruszeniem prawa. Podstawą wykreślenia wpisu z ewidencji nie jest jednak każde naruszenie prawa, ale tylko najpoważniejsze, kwalifikowane wady tego wpisu lub postępowania ewidencyjnego. W tym zakresie stosuje się bowiem odpowiednio przepisy dotyczące wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. "Odpowiednie" stosowanie powyższych przepisów uzasadnione jest tym, że przepisy te mają zastosowanie przede wszystkim do decyzji administracyjnych. Wpis do ewidencji nie ma zaś takiego charakteru. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się bowiem, że wpis ten stanowi jedynie czynność materialno-techniczną.
Odesłanie do "odpowiedniego" stosowania wskazanych przepisów, a ponadto konstrukcja art. 19 ust. 2 i 3 cyt. ustawy wskazuje również, że w postępowaniu w przedmiocie wykreślenia wpisu z ewidencji nie można stosować wszystkich przepisów dotyczących wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji. W sprawach tych mogą mieć zastosowanie jedynie przepisy określające podstawy do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, właściwość organów, ograniczenia czasowe czy podstawy do roszczeń odszkodowawczych /art. 145, 148, 150, 151 par. 2, 153 oraz art. 156 par. 1 i 2, 157 par. 1, 158 par. 2 i 160 Kpa/. W odpowiednim stosowaniu nie będą zaś mieściły się przepisy art. 149 i 151 par. 1 oraz art. 157 par. 3 i art. 158 par. 1 Kpa. Przepisy te pozostają bowiem w oczywistej kolizji z przepisem szczególnym, tj. art. 19 ust. 2 i 3 cyt. ustawy. Z regulacji zawartej w tym przepisie wynika, że wniosek o wykreślenie wpisu dokonanego z naruszeniem prawa powinien być rozstrzygnięty decyzją orzekającą o wykreśleniu bądź odmowie wykreślenia tego wpisu.
Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 28 grudnia 1996 r., SA/Gd 2146/95. Pogląd ten podziela także sąd orzekający w niniejszej sprawie. Dlatego też uznał, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 19 ust. 2 i 3 ustawy o działalności gospodarczej.
Niezależnie od tego zauważyć należy, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano art. 149 par. 3 Kpa, natomiast w sentencji orzeczono o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wpisu. Może to budzić uzasadnione wątpliwości czy przedmiotowy wpis był oceniany pod kątem przesłanek z art. 145 par. 1, czy art. 156 par. 1 Kpa, a także czy postępowanie w tej sprawie prowadzone było przez właściwy organ. Taka rozbieżność nie może być przy tym uznana za oczywistą omyłkę, jak to sugerował organ odwoławczy. Art. 113 par. 1 Kpa dotyczy bowiem tylko ściśle określonych błędów, a ich sprostowanie nigdy nie może prowadzić do zmiany treści rozstrzygnięcia.
Ponadto wojewoda W. bezpodstawnie w uzasadnieniu swojej decyzji ocenił prawidłowość zaświadczenia o wpisie zgłoszonej przez skarżącą działalności. Przedmiotem postępowania odwoławczego może być wyłącznie sprawa rozstrzygnięta przez organ I instancji. Decyzja burmistrza Gminy W. dotyczyła zaś wyłącznie omawianego wpisu, a nie zaświadczenia potwierdzającego fakt dokonania tej czynności.
Mając powyższe na uwadze uchylono decyzję organów obu instancji.