Uzasadnienie
W maju 1992 r. Zbigniew N. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych o udzielenie koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu materiałami pirotechnicznymi. Podczas postępowania wyjaśniającego do organu koncesyjnego wpłynęło pismo Zastępcy Komendanta Wojewódzkiego Policji w W., który uznał wydanie koncesji za niewskazane. Podstawą takiej opinii było pismo dyrektora Szkoły Podstawowej nr 1 w W., w którym była mowa o zagrożeniu zdrowia uczniów oraz o poważnym zakłóceniu procesu dydaktyczno-wychowawczego z powodu sprzedawania przez Zbigniewa N. materiałów pirotechnicznych dzieciom. Z tego powodu Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia 15 września 1992 r. odmówił Zbigniewowi N. udzielenia koncesji na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu materiałami pirotechnicznymi.
Decyzja ta została decyzją z dnia 27 października 1992 r. utrzymana w mocy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Minister uznał, że artykuły pirotechniczne, takie jak petardy, zostały uznane za materiały wybuchowe ze względu na materiały w nich zawarte i niebezpieczeństwo niszczycielskiego oddziaływania. Także przepisy rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 2 grudnia 1983 r. w sprawie warunków i kontroli przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych /Dz.U. nr 67 poz. 301 ze zm./ traktują materiały pirotechniczne jako wybuchowe. W związku z powyższym zarówno wytwarzanie, jak i obrót materiałami pirotechnicznymi podlegają koncesjonowaniu przez Ministra Spraw Wewnętrznych. Liczne wypadki i obrażenia, jakim ulegają dzieci którym sprzedawane są artykuły pirotechniczne, są rzeczywistością. Wypadki takie powoduje używanie omawianych materiałów także przez dorosłych. Sklep, w którym Zbigniew N. zamierzał sprzedawać materiały pirotechniczne, jest położony w pobliżu szkoły podstawowej.
Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych była przedmiotem skargi Zbigniewa N., który wniósł o jej uchylenie, jako wydanej z naruszeniem prawa. Jego zdaniem, materiały pirotechniczne nie są materiałami wybuchowymi, których sprzedaż wymaga koncesji. Twierdził, że "jest rzeczą naturalną, iż nabywcami artykułów pirotechnicznych są dzieci oraz młodzież w wieku szkolnym, a nieumiejętne obchodzenie się z tego typu wyrobami może w istocie doprowadzić do zagrożenia zdrowia, a nawet życia kupujących". Jednakże przyjęcie założenia, iż takie niebezpieczeństwo powoduje jego działalność, nie jest uzasadnione. Realne zagrożenie bezpieczeństwa lub dóbr osobistych obywateli, na które powołuje się Minister, jest zawsze i nie jest zależne od położenia sklepu oferującego tego typu wyroby, lecz wynika z faktu nieumiejętnego posługiwania się takimi artykułami.
Odpowiadając na skargę, Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie. Do odpowiedzi na skargę Minister dołączył kopię swego pisma z dnia 14 stycznia 1994 r., skierowanego do wojewodów, "w kwestii zasad podejmowania działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu wyrobami pirotechnicznymi". W piśmie tym wyjaśnił, iż ocena, że materiały pirotechniczne są materiałami wybuchowymi w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych, została oparta na opiniach specjalistów z Zakładu Fizykochemii byłego Instytutu Kryminalistyki i Katedry Materiałów Wybuchowych Wojskowej Akademii Technicznej. Uznanie materiałów pirotechnicznych za materiały wybuchowe podyktowane było też tym, że ich wytwarzanie i obrót wiążą się bezspornie z zagrożeniem życia i zdrowia ludzi, czego dowodem są zdarzające się bardzo często wypadki okaleczeń, a nawet utraty życia. Minister zawiadomił też wojewodów o treści wyroku Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1993 r. w sprawie II KRN 288/93, w którym przyjęto, że obrót materiałami wybuchowymi nie wymaga koncesji. W konkluzji Minister stwierdził, iż mimo wątpliwości co do takiej interpretacji Sądu Najwyższego przyjmuje to stanowisko, chcąc uszanować wyrok.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./ uzyskania koncesji wymaga podjęcie działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania materiałów wybuchowych, broni i amunicji oraz obrotu nimi.
Na podstawie par. 1 pkt 4 lit. "g" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1990 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych /Dz.U. nr 49 poz. 287/ do zakresu działania Ministra Spraw Wewnętrznych należy wydawanie koncesji na działalność gospodarcza dotyczącą wytwarzania broni, amunicji i materiałów wybuchowych oraz obrotu nimi.
Powstaje problem, które materiały można zaliczyć do wybuchowych w rozumieniu powyższych przepisów.
W ustawie z dnia 31 stycznia 1961 r. o broni, amunicji i materiałach wybuchowych /Dz.U. nr 6 poz. 43 ze zm./ w art. 3 stwierdza się, że: "materiałami wybuchowymi w rozumieniu niniejszej ustawy są ciała stałe, ciekłe lub gazowe, które pod działaniem bodźców fizycznych lub chemicznych zdolne są do przemiany wybuchowej, a w wyniku jej do niszczycielskiego oddziaływania na otoczenie". W powyższej definicji "materiałów wybuchowych" mieści się większość wyrobów i mas pirotechnicznych, w tym także wyroby pirotechniki widowiskowej i zabawkarskiej.
Jak wyjaśnił biegły w opinii z dnia 6 listopada 1990 r., wydanej dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych na podstawie własnych doświadczeń oraz standardów światowych /m.in. w Standards safety: U.S. Department of Defence - North American Treaty Organization/ z 1976 r., masy pirotechniczne do wyrobu pirotechniki widowiskowej i zabawkarskiej należą o trzeciej, najmniej groźnej grupy materiałów wybuchowych. Są jednak takie masy pirotechniczne, które w wolnej postaci są zaliczone do bardziej niebezpiecznej drugiej grupy, np. proch czarny i niektóre mieszaniny na bazie chlorku potasu. Biegły stwierdził też, że: "Przeglądając receptury mas wyrobów pirotechnicznych, widowiskowych i zabawkarskich, można stwierdzić również występowanie receptur, które kwalifikują się do grupy 6A - najbardziej niebezpiecznych".
Nawet w skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych Zbigniew N. przyznaje, że: "Jest rzeczą naturalną, iż nabywcami artykułów pirotechnicznych są dzieci oraz młodzież w wieku szkolnym, a nieumiejętne obchodzenie się z tego typu wyrobami może w istocie doprowadzić do zagrożenia zdrowia, a nawet życia osób kupujących".
Skoro zatem materiały i wyroby pirotechniczne mieszczą się w ustawowym pojęciu "materiałów wybuchowych", także zgodnie ze standardami międzynarodowymi, przeto należy przyjąć, iż obrót nimi wymaga koncesji Ministra Spraw Wewnętrznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w związku z tym nieuzasadnionego poglądu Sądu Najwyższego, zawartego w wyroku z dnia 6 grudnia 1993 r. II KRN 288/93.
W rozpoznawanej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych odmówił wydania Zbigniewowi N. koncesji na obrót materiałami pirotechnicznymi w lokalu usytuowanym w sąsiedztwie szkoły podstawowej, uznając, iż spowodowałoby to zagrożenie bezpieczeństwa dzieci. Taką podstawę prawną odmowy wydania koncesji przewiduje art. 20 ust. 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./.
Ocenie w kwestii zagrożenia bezpieczeństwa nie można zarzucić dowolności.
Uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Naczelny Sąd Administracyjny skargę oddalił na podstawie art. 207 par. 5 Kpa.