Uzasadnienie
Powyższą decyzją wydaną na podstawie art. 84 i art. 86 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze /Dz.U. nr 27 poz. 96 ze zm./ i par. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 sierpnia 1994 r. w sprawie opłat za działalność prowadzoną na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego /Dz.U. nr 92 poz. 430 ze zm./ Minister Środowiska ustalił dla "K." z siedzibą w L. podstawową opłatę eksploatacyjną za 3 kwartał 2000 r. za wydobycie ze złoża R. kopaliny rudy miedzi, obniżył ją o 20 procent i nakazał jej przekazanie w określonych kwotach na rachunki Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej oraz wymienionych w decyzji gmin.
W uzasadnieniu decyzji minister podał, że opłatę wyliczono na podstawie informacji nadesłanej przez "K." i stawki 3 procent od wartości kopaliny rudy miedzi określonej w par. 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, a obniżono ją stosownie do art. 84 ust. 6 pkt 1-3 powołanej ustawy za zagrożenia wodne, zagrożenia tąpaniami, skomplikowaną tektonikę i lokowanie w wyrobiskach skały płonnej.
Skargę na tę decyzję wniósł Prokurator Okręgowy w Legnicy zarzucając jej naruszenie art. 84 ust. 1, 3 i 6 pkt 3 ustawy, par. 1 ust. 1 i par. 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia oraz art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 1 i 3 Kpa. Zdaniem prokuratora opłatę eksploatacyjną należało ustalić nie od wartości kopaliny rudy miedzi, która nie jest przedmiotem obrotu rynkowego, lecz od produktu uzyskanego w wyniku koniecznej przeróbki rudy miedzi, tj. miedzi, a także od surowca mineralnego uzyskanego w procesie wzbogacania kopalin tj. od srebra, którego znaczne ilości są w rudach miedzi wydobywanych przez "K." /np. w 1998 r. sprzedał on 1.094 tony srebra i 3 tony złota/.
Jak to ujął prokurator, art. 84 ust. 1 i 3 ustawy ustanawia zasadę, według której opłatę eksploatacyjną uiszcza się z tytułu wydobycia kopaliny /jeżeli wymaga ona poddania przeróbce - od ilości surowca uszlachetnionego/, "a także - z tytułu wydobycia surowca mineralnego uzyskanego w procesie wzbogacania /uszlachetniania/ lub z odpadów po robotach górniczych".
Wydobywana przez "K." ruda miedzi "jest klasycznym przykładem tej technologicznej konieczności wzbogacania. Nie wzbogaca się /gdyż nie ma takiej potrzeby/ na przykład wydobywanej przez kombinat soli kamiennej. Nie wzbogaca się np. wydobywanego przez przedsiębiorcę marmuru itd." W ocenie prokuratora nie było również podstaw do zastosowania przez ministra takiego obniżenia opłaty eksploatacyjnej, gdyż warunki geologiczne i górnicze od początku są takie same i nie wiadomo dlaczego uznano je za szczególnie trudne /z reguły w górnictwie występują zagrożenia tąpaniami, a stosowanie podsadzki wynika z ochrony środowiska/. Gdyby te warunki uległy zmianie, przedsiębiorca mógłby wystąpić o skorygowanie planu ruchu zakładu górniczego /art. 65 ust. 1 i 2 ustawy/, czego dotychczas nie uczynił.
Minister wreszcie nie przeprowadził ustaleń odnośnie ilości wydobywanego i sprzedanego srebra i miedzi oraz ich ceny rynkowej. Te nieprawidłowości rodzące negatywne dla gmin skutki, były również ujawnione podczas kontroli przeprowadzonej w latach 1997/1998 przez Najwyższą Izbę Kontroli, obejmującą realizację przez "K." omawianej ustawy.
Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi. Przede wszystkim zwrócił on uwagę, że stosownie do zatwierdzonych dokumentacji geologicznych złóż i udzielonych koncesji, kopaliną wydobywaną przez "K." jest ruda miedzi. W jej złożach współwystępują liczne metale: srebro, złoto, kobalt, nikiel, ołów itp., które nie są innym złożem, lecz mogą być wyodrębnione z rudy miedzi dopiero po kilkuetapowej przeróbce. Stanowią one składnik kopaliny głównej w przeciwieństwie do kopaliny towarzyszącej występującej również w postaci złoża /np. pokład torfu nad złożem kredy jeziornej/. Przepisy powołanego rozporządzenia odnoszą się do kopalin wydobytych ze złóż, a nie do użytecznych pierwiastków śladowych znajdujących się w złożach. W przeszłości "K." odsprzedawał szlamy anodowe Hucie Sz., która dysponowała specjalną linią technologiczną do odzyskiwania srebra i nie była zobowiązana do uiszczania z tego tytułu opłaty eksploatacyjnej.
Odzyskiwanie metali szlachetnych z przeróbki rud miedzi nie jest wydobywaniem kopalin ze złóż ani ich konieczną przeróbką, za którą należy pobierać opłaty eksploatacyjne. Ponadto nawet przy naliczaniu opłaty od surowca uszlachetnionego, byłby to koncentrat miedzi, gdyż dalsze zagospodarowanie kopaliny należy do sfery swobodnej decyzji podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, wykracza poza unormowania powołanej ustawy i sferę uprawnień ministra.
Przyjęty sposób ustalenia opłaty eksploatacyjnej wynika także z opinii Polskiej Akademii Nauk w K. z dnia 30 stycznia 2001 r., Państwowego Instytutu Geologicznego w W. z dnia 25 stycznia 2001 r. i Akademii Górniczo-Hutniczej w K. z dnia 30 stycznia 2001 r. Minister przytoczył dodatkowo następujący fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 1999 r. U 4/98 /OTK ZU 1999 nr 1 poz. 4/: "(...) opłata eksploatacyjna jest wynagrodzeniem za gospodarcze korzystanie ze środowiska, nie zaś dodatkowym opodatkowaniem niektórych dziedzin produkcji. Dalsze przetwarzanie wydobytego surowca nie ma wpływu na uszczerbek środowiska powstający na skutek eksploatacji złoża".
W ocenie ministra jego decyzja w części dotyczącej obniżenia opłaty eksploatacyjnej była również prawidłowa, została wydana po zasięgnięciu opinii Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego we W. oraz zainteresowanych zarządów gmin i "jest zgodna z kryteriami obniżek, które zostały opracowane przez specjalistów z wybranych ośrodków naukowych". W pismach procesowych i na rozprawach dotyczących oceny legalności decyzji o ustaleniu opłaty eksploatacyjnej za poszczególne okresy kwartalne, pełnomocnicy "K." podtrzymywali argumentację wskazaną przez ministra, zaś pełnomocnicy gmin popierali zarzuty przedstawione w skargach prokuratora. Na wniosek wszystkich stron postępowania sądowego ich obszerne wyjaśnienia utrwalone 13 maja 2002 r. w protokole rozprawy II SA 712/02 załączono również do akt tej sprawy jako ich procesowe wypowiedzi, nawiązujące także do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W kilkunastu sprawach rozpoznanych 13, 16 i 20 maja 2002 r. wystąpiły identyczne zagadnienia prawne na tle decyzji, skarg, odpowiedzi na skargi i wyjaśnień stron różniące się w każdej z nich tylko kwotami opłaty eksploatacyjnej za poszczególne kwartały dla uprawnionych podmiotów. Ta powtarzalność wymaga zastosowania w każdej ze spraw podobnych motywów wyroków z uwzględnieniem różnic tylko w powyższych wyliczeniach opłaty. Przyjmując tę konwencję przydatne będzie także ukazanie przyczyn rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym i sądowym na przykładach spraw wcześniej rozpoznanych.
Art. 84 ust. 1 i 3 powołanej w decyzji ministra ustawy ma następujące brzmienie:
"1. Przedsiębiorca wydobywający kopalinę oraz przedsiębiorca wydobywający surowiec mineralny z odpadów po robotach górniczych lub procesach wzbogacania kopalin uiszcza opłatę eksploatacyjną.
3. Opłatę eksploatacyjną wymierza się w zależności od ilości wydobytej kopaliny albo surowca mineralnego. Jeżeli wydobyta kopalina przed wprowadzeniem jej do obrotu rynkowego wymaga poddania przeróbce, opłatę wymierza się od ilości surowca uszlachetnionego lub wzbogaconego".
Jego ust. 1 wyraźnie kształtuje dwie sytuacje rodzące obowiązek uiszczenia przez przedsiębiorcę opłaty eksploatacyjnej. Pierwsza z nich /po ewentualnej modyfikacji według ust. 3/ łączy się z wydobyciem kopaliny, druga - z wydobyciem surowca z odpadów po robotach górniczych lub z odpadów po procesach wzbogacania kopalin. Określenie "z odpadów" odnosi się do obu technik pozyskiwania surowca z miejsc ich nagromadzenia po robotach górniczych lub nagromadzenia po procesach wzbogacania kopalin. Jak wyjaśnili na rozprawie sądowej 13 maja br. pełnomocnicy ministra i "K.", 90 procent kopaliny rudy miedzi stanowią nieprzydatne odpady składowane w przygotowanych odpowiednio stawach, zaś w pozostałych 10 procent kopaliny będącej koncentratem miedzi znajduje się około 20 procent miedzi i śladowe ilości srebra uzyskiwanego w ostatnim, piątym cyklu technologicznym po wydobyciu rudy miedzi, jej wzbogacaniu /koncentrat miedzi/, przerobie hutniczym /miedź hutnicza/ i rafinacji /miedź elektroniczna i srebronośne szlamy anodowe/.
Wyjaśnienia te znajdują potwierdzenie np. w powołanej opinii Państwowego Instytutu Geologicznego i nie były kwestionowane przez strony na rozprawie. Srebro nie znajduje się więc w odpadach po robotach górniczych ani w odpadach po procesie wzbogacania kopaliny. W złożach, do których nawiązują decyzje o ustaleniu opłaty eksploatacyjnej, nie ma rud srebra jako kopaliny. Nie istnieje więc podstawa prawna do osobnego naliczania opłaty eksploatacyjnej od srebra pozyskiwanego w przypomnianej skrótowo sprawie.
Niejednolicie natomiast w orzecznictwie stosowano art. 84 ust. 3, który - jak każdy przepis zawierający mało wyraźne granice między sytuacjami wywołującymi określone skutki prawne - był podatny na odmienne jego interpretacje. Z braku funkcjonowania instytucji wiążącej wykładni prawa w takich wypadkach ujednolicenie orzecznictwa zwykle poprzedza dostrzeganie w przepisie prawnym odmiennych treści i jest to zjawisko naturalne. Chodzi natomiast o to, aby możliwie najwcześniej skorzystać z dorobku stosowanych organów i taką niejednolitość przynajmniej ograniczyć. W tej i innych sprawach rodzajowo podobnych, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 1999 r. U 4/98 /OTK ZU 1999 nr 1 poz. 4/ i wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. III RN 190/00 /OSNAPU 2002 nr 11 poz. 255/, pojawiła się możliwość ograniczenia wątpliwości co do istoty opłaty eksploatacyjnej i sposobu jej ustalania.
Do III kwartału 1998 r. minister ustalał wysokość opłaty eksploatacyjnej od wartości koncentratu miedzi, później - od wartości wydobytej rudy miedzi, stosując przy każdej z tych metod przeliczanie znajdującego się tam srebra na koncentrat miedzi lub rudę miedzi według powszechnie stosowanej na rynkach światowych formuły NSR /net smelter revenue/. Przy rozpoznawaniu skarg, NSA z reguły uznawał decyzje ministra jako zgodne z prawem. Dopiero w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r., nawiązującym do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wyrażono ocenę prawną, według której "opłata eksploatacyjna powinna być wymierzana nie od ilości rudy miedzi, ale od ilości koncentratu miedziowego" produkowanego w "K.", gdyż wydobyta ruda miedzi jest przekazywana do wewnętrznej jednostki organizacyjnej Kombinatu - Zakładów Wzbogacania Rud, gdzie po przeróbce wytwarzany jest koncentrat miedziowy.
Z istniejącej na rynku miedzi sytuacji wynika, że ruda miedzi przed wprowadzeniem do obrotu wymaga przeróbki na koncentrat miedziowy. Następnie Sąd Najwyższy podkreślił, iż dalsze przetwarzanie koncentratu miedziowego jest rezultatem określonych decyzji gospodarczych samego przedsiębiorcy wykraczających poza ramy art. 84 ust. 3 ustawy. Zwrócił także uwagę NSA na konieczność wypowiedzenia się "w kwestii sposobu liczenia należności z tytułu wydobywania współwystępujących użytecznych pierwiastków śladowych".
Oceny prawne Sądu Najwyższego, oprócz związania nim w konkretnej sprawie, mają bezspornie dodatkowy walor użytecznej wypowiedzi przy interpretacji spornego przepisu. Biorąc je pod uwagę i złożone na rozprawie przed NSA 13 maja br. wyjaśnienia pełnomocnika "K." o pozostawaniu Zakładów Wzbogacania Rud w strukturze Kombinatu będącego spółką akcyjną, NSA przyjął za sprzeczne z art. 84 ust. 1 i 3 ustawy ustalenie opłaty eksploatacyjnej od wydobytej rudy miedzi, zamiast od koncentratu miedzi. Z braku natomiast prawnych możliwości bezpośredniego ustalania opłaty eksploatacyjnej od srebra jako surowca mineralnego współwystępującego w rudzie miedzi, NSA uznaje za prawidłowe przeliczanie go na koncentrat miedzi według stosowanej w dalszym ciągu przez "K." formuły NSR powszechnie wykorzystywanej na rynkach światowych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zawartość srebra podwyższa wartość koncentratu miedzi kształtującą wysokość opłaty eksploatacyjnej.
Tam, gdzie przepis prawa nie określa sposobu obliczania wartości przedmiotu obrotu rynkowego, zawsze pozostaje możliwość korzystania z odpowiednich kategorii i wzorów ekonomicznych jako zdecydowanie bardziej naturalnych i obiektywnych narzędzi służących badaniu koniunktury.
Trafne są natomiast zarzuty prokuratora dotyczące sposobu uzasadnienia decyzji w części dotyczącej zakresu obniżenia opłaty eksploatacyjnej. Jest to widoczne zwłaszcza przy większej ilości decyzji odnoszących się do tych samych bądź różnych złóż. Każda z nich ogranicza się do wskazania wszystkich bądź niektórych tylko przesłanek obniżenia opłaty podanych w art. 84 ust. 6 ustawy, z pominięciem np. wydobywania współwystępujących użytecznych pierwiastków śladowych /choć je się wydobywa/. Nie ma też racjonalnego powiązania tych przesłanek z wysokością obniżenia opłaty o 20 lub 25 procent. Ukształtowała się też praktyka pozytywnego opiniowania przez urząd górniczy każdej propozycji obniżenia o 50 procent opłaty zgłaszanej przez "K.", co podważa obiektywność tej opinii bądź decyzji ministra. Nie ma też jakiegokolwiek nawiązania do opinii zarządów gmin. Nic wreszcie nie mówi się o analizie przyczyn obniżenia opłaty w odpowiedziach na skargi, gdzie jedyną informacją jest nawiązanie do kryteriów obniżek opracowanych przez nieokreślonych w ogóle "specjalistów z wybranych ośrodków naukowych".
Niejednokrotnie obniża się w ten sposób opłatę eksploatacyjną o kilka nawet milionów zł w kwartale od jednego złoża. Eksponowany w pismach procesowych uznaniowy charakter takich decyzji jest niezrozumieniem ich szczególnej istoty polegającej na starannym przedstawieniu branych pod uwagę przesłanek w przeciwieństwie do tzw. decyzji związanych, w których sposób rozstrzygnięcia jest z reguły sformułowany w samej normie prawnej i jest tylko uzależniony od zaistnienia określonych przesłanek.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o NSA orzekł jak w sentencji.