Wyrok NSA w Warszawie (przed reformą) z 3 stycznia 1984 r., II SA 1797/83

Teza

1. Zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny bada bezpośrednio zgodność z prawem decyzji administracyjnych, a więc aktów wydanych w sprawach indywidualnych, nie kontroluje natomiast aktów normatywnych stanowiących podstawę prawną tych decyzji, nie stoi na przeszkodzie pośredniej kontroli legalności aktów normatywnych stopnia niższego niż ustawa, w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.
2. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie nie może uchylić normatywnego aktu wykonawczego, stanowiącego podstawę prawną, stwierdziwszy jednak, że taki akt jest niezgodny z ustawą, sąd jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie i ocenić zgodność decyzji z przepisami samej ustawy.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny ze względów formalnych uznał zasadność skargi Bogumiła C. na decyzję Wojewody Włocławskiego z dnia 9 sierpnia 1983 r. w przedmiocie nakazu usuwania pasieki na okres miesięcy letnich i na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w K., a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Wojewody Włocławskiego kwotę złotych sześćset tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego.

Uzasadnienie

Naczelnik Miasta i Gminy w K., decyzją z dnia 8 lipca 1983 r. nr 1/83, zobowiązał Bogumiła C., zamieszkałego w K., do usunięcia pasieki w miejscowości D. na odległość co najmniej 5 km od trutowiska w P. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazał w formie skróconej zarządzenie Wojewody Włocławskiego nr 57 z dnia 24 czerwca 1977 r. w sprawie wprowadzenia zakazu utrzymywania pszczół na niektórych terenach województwa włocławskiego /Dz.Urz. WRN nr 4 poz. 32/.

Wojewoda Włocławski, po rozpatrzeniu odwołania Bogumiła C., decyzją z dnia 9 sierpnia 1983 r. nr RGŻiL pz. 7042-5/8/83 utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w K. Uzasadnił to tym, że zarządzenie Wojewody z 1977 r. ustanowiło pas izolacyjny wokół trutowiska w P., w następstwie czego posiadacze pasiek są zobowiązani do ich usuwania z terenów znajdujących się w zasięgu lotu pszczół do punktów kopulacyjnych /trutowisk/, prowadzonych przez Stację Hodowli Zwierząt w B. Skoro pasieka stanowiąca własność Bogumiła C. znajduje się w miejscowości D., objętej pasem izolacyjnym, kwestionowana decyzja, była uzasadniona. Przeciwko Bogumiłowi C. wszczęto też postępowanie egzekucyjne.

Bogumił C. zaskarżył decyzję Wojewody do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwestionując między innymi wykonalność zarządzenia Wojewody, gdyż nie ma faktycznych możliwości umieszczenia swojej pasieki poza strefą izolacyjną, oraz zarzucając zarządzeniu brak konsekwencji, ponieważ nie wymienia ono wszystkich miejscowości w promieniu 5 km od trutowiska w P. W piśmie procesowym z dnia 20 października 1983 r. Wojewoda stwierdził, że cytowane zarządzenie z 1977 r. zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawiera więc przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, z których wynikają dla obywateli określone obowiązki. Skoro skarżący ich nie wykonał, wydanie decyzji stało się konieczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. Zgodnie z art. 196 par. 1 Kpa decyzja administracyjna może być zaskarżona do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem. Sąd może taką decyzję uchylić, a nawet stwierdzić jej nieważność, z przyczyn wymienionych w art. 207 par. 2 i 3 tego kodeksu. Wynika z tego, że Naczelny Sąd Administracyjny bada bezpośrednio zgodność z prawem decyzji administracyjnych, a więc aktów wydanych w sprawach indywidualnych, nie kontroluje natomiast w zasadzie aktów normatywnych, stanowiących podstawę prawną tych decyzji. Zasada ta jednak nie stoi na przeszkodzie pośredniej kontroli legalności aktów normatywnych stopnia niższego niż ustawa w toku badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uprawnienie Sądu do takiej kontroli wynika z art. 62 Konstytucji, stanowiącego, że sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom, oraz podobnego brzmienia art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. nr 4 poz. 8 ze zm./. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny wprawdzie nie może uchylić normatywnego aktu wykonawczego stanowiącego jej podstawę, jednakże stwierdziwszy, że taki akt jest niezgodny z ustawą, Sąd jest władny odmówić jego zastosowania w konkretnej sprawie, oceniając zgodność decyzji z przepisami samej ustawy. Pogląd, że sąd ma prawo badać zgodność przepisów niższego rzędu z ustawami i nie zastosować normy z ustawą sprzecznej, jest też uznawany szeroko w nauce prawa /por. Z. Jarosz, S. Zawadzki: Prawo konstytucyjne, Warszawa 1980, str. 500, 501; Z. Resich: Nauka o organach ochrony prawnej, Warszawa 1973, str. 35/. Zasady tej nie podważa art. 214 Kpa, zgodnie z którym - w razie stwierdzenia w toku postępowania sądowego wadliwości lub niezgodności z ustawą przepisów aktu wykonawczego, stanowiącego podstawę wydania decyzji - sąd administracyjny zawiadamia o tym organ, który wydał ten akt. Chodzi bowiem o spowodowanie usunięcia przyczyn naruszenia prawa przez umożliwienie prawodawcy skorygowania wadliwego aktu normatywnego.

Zarządzenie Wojewody Włocławskiego z dnia 24 czerwca 1977 r. w sprawie wprowadzenia zakazu utrzymywania pszczół na niektórych terenach województwa włocławskiego /Dz.Urz. WRN we Włocławku nr 4 poz. 32/ jest terenowym aktem prawnym o charakterze ogólnym, zawierającym przepisy prawne powszechnie obowiązujące na danym terenie. Akt ten został powołany jako podstawa materialnoprawna zaskarżonej decyzji. Z tego względu, chcąc ustalić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd zbadał w ramach posiadanej kompetencji także legalność samego zarządzenia. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lutego 1964 r. o wydawaniu przepisów prawnych przez rady narodowe /Dz.U. nr 8 poz. 47 ze zm./ wydanie przez rady narodowe lub terenowe organy administracji państwowej aktu zawierającego przepisy prawne wymaga ustawowego upoważnienia /art. 1 pkt 1 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1/. analizowane zarządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o hodowli zwierząt gospodarskich /Dz.U. nr 54 poz. 310 ze zm./. Uprawnia on terenowe organy administracji państwowej stopnia wojewódzkiego do zakazania ze względów hodowlanych utrzymywania niektórych rodzajów zwierząt gospodarskich na określonych terenach danych województw na czas określony lub na stałe. Wojewoda zatem był uprawniony do wydania zarządzenia. Sąd natomiast nie ma kompetencji do badania celowości treści tego zarządzenia. zarządzenie powinno było być wydane po porozumieniu z Ministrem Rolnictwa. Jak ustalono w Ministerstwie Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Wojewoda wprawdzie nie porozumiał się z Ministrem przed wydaniem zarządzenia, jednakże jego wydanie zostało poprzedzone zaleceniem Ministerstwa z dnia 24 marca 1975 r., wydanym w ramach realizacji programu rozwoju pszczelarstwa w okresie 1976-1980 r., zalecającym utrzymywanie w każdym województwie 13 trutowisk w dostosowaniu do potrzeb lokalnych i hodowlanych.

W tych warunkach, pomimo stwierdzenia formalnego uchybienia, Sąd nie znajduje podstaw do odmowy zastosowania w rozpoznawanej sprawie zarządzenia Wojewody, gdyż uchybienie to nie miało wpływu na jego ważność.

2. Zgodnie z ust. 1-3 cytowanego zarządzenia nr 57 Wojewody Włocławskiego z dnia 24 czerwca 1977 r., posiadacze pasiek w miejscowościach wymienionych w ust. 2 są zobowiązani do usuwania pszczół ze strefy izolacyjnej w okresie od dnia 5 czerwca do dnia 31 sierpnia każdego roku. Zarządzenie jednak nie przewiduje wydawania w tych sprawach decyzji, a realizacja obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów zarządzenia może być wymuszona w razie potrzeby w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji /art. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - Dz.U. nr 24 poz. 151 ze zm./. Wyjaśnia to również ust. 5 zarządzenia, przy czym w stosunku do zobowiązanego takie postępowanie zostało zresztą wszczęte.

Skoro zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, nie miały podstawy w przepisach prawa materialnego, stwierdzenie ich nieważności znajduje uzasadnienie w art. 207 par. 1 i 3 w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącego orzeczono zgodnie z art. 208 Kpa.