Uzasadnienie
17 czerwca 1998 r. o godz. 14.20 na parkingu leśnym w miejscowości R. w byłym województwie S. na drodze nr 710 /o dopuszczalnym nacisku osi pojedynczej na drogę 100 kN/ na 52 km + 300 m dwaj uprawnieni kontrolerzy z Zarządu Dróg w S. Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w Ł. dokonali kontroli zespołu pojazdów /pojazd (...) marki i typ LIAZ 110-830 oraz przyczepa (...) marki i typ Autosan D 616/ należącego do przewoźnika Stefana N. "P.-B." Opakowania, Tartak, Domki" z K.-Ł. Wskazany zespół pojazdów przewoził tarcicę sosnową z M. województwo O. do R. województwo S. W protokole z zatrzymania i kontroli pojazdów stwierdzono prawidłowe parametry zespołu pojazdów w zakresie wysokości, długości i szerokości.
Natomiast w zakresie masy stwierdzono jej przekroczenie o 140 kg i przekroczenie dopuszczalnego nacisku na drogę osi pojazdu /niewłaściwe rozmieszczenie ładunku/ o 30,83 kN po odjęciu już tolerancji 3 kN na wskazania wag i 2 procent z tytułu ewentualnych nierówności terenu na stanowisku do ważenia pojazdów. Kierowca kontrolowanego pojazdu podpisał bez uwag Protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu wraz z zawartym w nim oświadczeniem:
a/ że przed rozpoczęciem czynności kontrolnych został poinformowany o technice najeżdżania pojazdem na wagi i zjeżdżania z wag oraz o przysługujących mu prawach w czasie wykonywania kontroli, b/ że odczytu wskazań przyrządów pomiarowych dokonano w jego obecności, c/ że udostępniono mu do wglądu -legitymacje służbowe i upoważnienia do przeprowadzania kontroli przez kontrolerów świadectwa legalizacji przyrządów pomiarowych protokół pomiaru równości terenu na stanowisku do ważenia pojazdów, d/ że miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wag ze świadectwami legalizacji.
Kierowca otrzymał kopię Protokołu z zatrzymania i kontroli pojazdów.
Na podstawie Protokółu z zatrzymania i kontroli pojazdów z dnia 17 czerwca 1998 r. Naczelny Dyrektor Okręgu Dróg Publicznych w Ł. wydał decyzję z dnia 14 sierpnia 1998 r. (...), którą obciążył przedsiębiorcę /przewoźnika/ Stefana N. "P.-B." Opakowania, Tartak, Domki" z K.-Ł. opłatą drogową 5.020 zł (...) za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 140 kg /opłata 20 zł/ i za przekroczenie dopuszczalnego nacisku na jedną z osi pojazdu o 30,83 kN - po odjęciu tolerancji /opłata 5.000 zł/. Obliczeń opłat dokonano na podstawie par. 9 ust. 1 tabela 1 pkt 4 i 5 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych w związku z par. 4 ust. 5 i par. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 1 lutego 1993 r. w sprawie warunków technicznych i badań pojazdów.
Stefan N. "P.-B." Opakowania, Tartak, Domki z K.-Ł. odwołał się od decyzji Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w Ł. z dnia 14 sierpnia 1998 r. (...) do Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych. W odwołaniu podniesiono, że w miejscu załadunku nie było wagi umożliwiającej sprawdzenie masy ładunku oraz że w dniu przewozu padał deszcz /kolejne, dwie ulewy/, co spowodowało zwiększenie masy przewożonego ładunku. Stefan N. zarzucił także niewspółmierną wysokość naliczonej opłaty drogowej w stosunku do popełnionego wykroczenia.
Generalny Dyrektor Dróg Publicznych decyzją z dnia 30 października 1998 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych w Ł. z dnia 14 sierpnia 1998 r. (...).
Stefan N. "P.-B." Opakowania - Tartak - Domki zaskarżył decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 30 października 1998 r. (...) do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Publicznych podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 maja 1998 r. II SA 116/98 przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy paragraf 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych jest zgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 2 1 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 1999 r. P 7/98 orzekł, że paragraf 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych jest niezgodny z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji i nie jest zgodny z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Zaskarżona decyzja i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie par. 9 ust. 1 i ust. 2 nowego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych, które zastąpiło poprzedni obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych.
Powstaje w związku z tym pytanie w jakim zakresie argumenty prawne przytoczone przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o P 7/98 mogą odnosić się do powołanego par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych
Otóż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego omawiana zmiana regulacji prawnej w zakresie opłat drogowych nie doprowadziła do usunięcia z porządku prawnego tych wad, które w wyroku z dnia 27 kwietnia 1999 r. / P 7/98/ Trybunał Konstytucyjny uznał za argumenty uzasadniające to orzeczenie. W omawianym zakresie par. 9 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych posługuje się bowiem jedynie zmienionymi /względem dotychczasowego przepisu/ instrumentami prowadzącymi do ustalenia opłaty drogowej z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym bez stosownego zezwolenia. Zarówno wysokość wymierzanych opłat, jak i okoliczność, iż są one ustalane /nieelastycznie/ bez względu na długość przejechanej trasy powoduje, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, przepis par. 9 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/, stanowiący podstawę prawną zaskarżonych decyzji, jest przepisem także niezgodnym z powołanymi przepisami Konstytucji oraz ustawy o drogach publicznych.
Opłaty drogowej, wymierzanej na podstawie wspomnianego par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych, a stanowiącej istotną wielokrotność opłaty podstawowej, nie można bowiem uznać za opłatę "podwyższoną" - a tylko taką opłatę /"podwyższoną"/ mogła Rada Ministrów ustalić na podstawie upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.
Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności wspomnianego par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 123 poz. 578; zm. Dz.U. 1997 nr 124 poz. 786/ z art. 2 i art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ oznacza co do zasady, iż przepis ten, w zakresie spraw załatwionych na jego podstawie, nie może być uznany za właściwą podstawę prawną decyzji administracyjnych wymierzających opłatę za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. W takiej sytuacji - zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji - orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego /o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach/ stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w innych przepisach właściwych dla danego postępowania.
W świetle powołanej normy konstytucyjnej nasuwa się wniosek, że skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną ostatecznej decyzji jest co do zasady powinność uchylenia takiej decyzji.
Wskazać trzeba także, iż przepisem art. 82 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. nr 102 poz. 643/ wprowadzono do kodeksu postępowania administracyjnego artykuł 145a stanowiący, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucja,, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja /par. 1/ oraz że skargę w takiej sytuacji wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego /par. 2/.
Stosownie natomiast do art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Tak więc należy przyjąć, iż jest zasadą, że Naczelny Sąd Administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego, zaś jedną z tych przesłanek jest - jak wspomniano orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej tej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie podstawę prawną kontrolowanych przez NSA decyzji stanowił jednakże nie par. 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych - Dz.U. nr 123 poz. 578 ze zm. /zbadany przez Trybunał Konstytucyjny/, lecz przepis par. 9 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych /Dz.U. nr 40 poz. 230/. W rozpoznawanej sprawie nie występuje więc powoływana przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, określona w art. 145a kodeksu postępowania administracyjnego.
Powyższe wskazywałoby, iż Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wspomnianą niekonstytucyjność par. 9 ust 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych, może odmówić zastosowania tego przepisu /jako aktu podustawowego/ i uznać, że kontrolowana decyzja wydana została w ogóle bez podstawy prawnej - jeżeli oczywiście brak było podstawy do jej wydania w akcie ustawodawczym.
W rozpoznawanej sprawie oznaczałoby to, że kwestionowane decyzje administracyjne wydane zostały bez podstawy prawnej, ponieważ w samej ustawie o drogach publicznych brak jest przepisu pozwalającego /bez odniesienia się do rozporządzenia/ na ustalenie opłaty drogowej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Konsekwencją takiego wniosku powinna być zatem powinność stwierdzenia przez NSA nieważności zaskarżonych decyzji.
Należy jednak wskazać, że omawiana materia, będąca przedmiotem wspomnianych regulacji prawnych /tj. wcześniejszego par. 4 ust. I rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 października 1996 r. w sprawie opłat drogowych oraz późniejszego par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych/ jest w istocie taka sama. Dotyczy ona bowiem zagadnienia ustalania przez organy administracji opłat za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Ponadto, w ocenie NSA, rodzaj naruszeń aktów wyższej rangi przez oba rozporządzenia jest w zasadzie taki sam. Powstaje w związku z tym pytanie, czy odpowiadałoby regułom sprawiedliwości społecznej i zasadom państwa prawnego /zasady konstytucyjne/ by w istocie w takim samym stanie faktycznym NSA stwierdzał nieważność decyzji wydanej na podstawie jego zdaniem niekonstytucyjnego aktu, który nie został zaskarżony do Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy w przypadku orzeczenia przez ten Trybunał o niekonstytucyjności danego aktu, Sąd ten mógł jedynie uchylić decyzję.
Naczelny Sąd Administracyjny wyraża w związku z tym pogląd, że stwierdzenie przez ten Sąd na tle rozpoznawanej sprawy niekonstytucyjności par. 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 marca 1998 r. w sprawie opłat drogowych stanowi /w świetle skutków prawnych orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego- P. 7/98, wydanego - jak wspomniano - w podobnej jurydycznie sprawie/ podstawę do uchylenia decyzji wydanej na podstawie powołanego przepisu. Ewentualne przyjęcie dopuszczalności stwierdzenia przez NSA nieważności decyzji /w sytuacji braku orzeczenia Trybunału/ byłoby bowiem skutkiem dalej idącym niż przewidział to ustawodawca dla spraw, w których wypowiadał się najwyższy w świetle Konstytucji organ powołany do kontroli aktów prawotwórczych - tj. Trybunał Konstytucyjny.
W tej sytuacji orzeczono jak w sentencji na podstawie powoływanego art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 wskazanej ustawy z dnia 11 maja 1995 r.