Uzasadnienie
Okręgowy Inspektorat Państwowej Inspekcji Handlowej w W. przeprowadził w dniach od 17 stycznia do 10 lutego 1984 r. w piekarni Juliana M. kontrolę prawidłowości jej funkcjonowania. W toku kontroli stwierdzono: niedobory i nadwyżki magazynowe surowców, niewłaściwą jakość pieczywa oraz niedobory wagowe, zaopatrywanie piekarni w surowce z sieci handlu detalicznego zamiast z placówek hurtowych, nielegalizowanie odważników i brak u pięciu zatrudnionych w piekarni pracowników aktualnych książeczek zdrowia. O ustaleniach kontroli poinformowano Naczelnika Miasta M., Urząd Miasta Stołecznego Warszawy i Cech Rzemiosł Spożywczych w Warszawie, podkreślając, że podobne nieprawidłowości były również ujawnione w tej piekarni podczas kontroli PIH przeprowadzonej w 1982 r. W nawiązaniu do powyższej informacji Dyrektor Wydziału Handlu Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy, działając z upoważnienia Prezydenta, pismem z dnia 21 maja 1984 r. polecił Naczelnikowi Miasta M. "niezwłoczne podjęcie działań mających na celu cofnięcie uprawnień" skarżącemu i nadesłanie w terminie siedmiu dni informacji o sposobie załatwienia sprawy.
Odpowiadając na wymienione polecenie, Naczelnik prosi o zwolnienie go z obowiązku wyciągnięcia "tak daleko idących konsekwencji w stosunku do Ob. J.M.", zwracając uwagę na ujemne dla aprowizacji skutki takiej decyzji, lepszą jakość pochodzącego z piekarni skarżącego w stosunku do pieczywa z innych źródeł i możliwość poprawy funkcjonowania tej piekarni przez wykorzystanie innych środków.
Na naradzie zorganizowanej 6 czerwca 1984 r. w Urzędzie Miejskim w M. z udziałem przedstawicieli głównych organizacji handlowych w województwie stołecznym warszawskim, uwzględniając sugestie Wydziału Handlu Urzędu m.st. Warszawy i polecenie Wiceprezydenta m.st. Warszawy, postanowiono m.in. "1. Odebrać - cofnąć Julianowi M. zezwolenie na wykonywanie rzemiosła z dniem 25.06.1984 r." W dwa dni później Naczelnik teleksem poinformował Wiceprezydenta m.st. Warszawy, że stosownie do jego dyspozycji podejmuje decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień z tym zastrzeżeniem, że będzie ona sprzeczna z art. 18 ust. 2 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 8 czerwca 1972 r. o wykonywaniu i organizacji rzemiosła /Dz.U. 1983 nr 7 poz. 40/. Naczelnik również dodał, że radca prawny odmówił pozytywnego zaopiniowania tej decyzji. Po uzyskaniu telefonicznego potwierdzenia dotychczasowego stanowiska Urzędu m.st. Warszawy /notatka służbowa z 14 czerwca 1984 r./ Naczelnik decyzją z 18 czerwca 1984 r. nr PLBHU-7651/95/83/84 cofnął skarżącemu uprawnienie do wykonywania rzemiosła i ustalił termin zaprzestania tej działalności na 18 września 1984 r., nawiązując w uzasadnieniu decyzji do wspomnianych ustaleń PIH z 1982 r. i 1984 r. oraz do stanowiska Wydziału Handlu, Wydziału Przemysłu, Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu m.st. Warszawy i Cechu Rzemiosł Spożywczych.
W odwołaniu od decyzji skarżący zaprzeczył stawianym mu zarzutom, również odnośnie do gospodarki surowcami, jakości i niedoborów pieczywa. Z interwencją podważającą celowość likwidacji piekarni skarżącego wystąpił też Zarząd PSS "Społem" w G.M. jako odbiorca znacznej ilości pieczywa z tej piekarni. Na etapie postępowania odwoławczego Wydział Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu m.st. Warszawy zwrócił się o opinię do Cechu Rzemiosł Spożywczych w Warszawie, który negatywnie zaopiniował decyzję o cofnięciu skarżącemu uprawnień, zwracając uwagę na brak skarg "na nierzetelne i nieterminowe dostawy pieczywa, złą jakość i niedowagę" w ostatnich trzech latach działalności skarżącego.
Dyrektor Wydziału Drobnej Wytwórczości i Usług Urzędu m.st. Warszawy utrzymał w mocy decyzję organu I stancji z podobnym jej uzasadnieniem, jak w decyzji organu I instancji.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu organów z przyczyn zbliżonych do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Do skargi załączył obszerną, liczącą 11 stron, opinię biegłego mgr inż. Jerzego K., wskazanego przez Cech Rzemiosł Spożywczych jako wybitnego znawcę zagadnień /teorii i praktyki/ występujących w piekarnictwie. W opinii tej wykazano szereg błędów wynikających z nieznajomości technologii stosowanej w piekarnictwie i uproszczeń wyprowadzanych ze statycznego sposobu rejestrowania ustaleń dokonanych przez PIH. W świetle dokonanych w opinii wywodów biegły nie zgodził się z zarzutami postawionymi skarżącemu.
W odpowiedzi na skargę nie znaleziono podstaw do jej uwzględnienia z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Podany w decyzjach organów obu instancji art. 18 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy dopuszcza możliwość cofnięcia uprawnień w razie prowadzenia działalności gospodarczej "w sposób powodujący uzasadnione skargi na rzetelność wykonywania produkcji lub świadczenia usług, z tym, że cofnięcie uprawnień może nastąpić na wniosek cechu lub z urzędu po porozumieniu z cechem". Ocena trafności zastosowania tego przepisu w rozpoznawanej sprawie wymaga uzyskania odpowiedzi na trzy podstawowe pytania:
- 1) czy w sprawie można było przyjąć istnienie uzasadnionych skarg na działalność skarżącego objętą pozwoleniem,
- 2) czy wystąpienie organu II instancji do Cechu Rzemiosł Spożywczych spełniało wymóg porozumienia z tą organizacją,
- 3) czy organ I instancji orzekł zgodnie ze swoim przekonaniem.
Skargi, na które powołują się organy obu instancji, sprowadzały się w istocie do wystąpienia WSS "Społem" Oddziału w G.M. z 2 marca 1981 r. i przewodniczącego Komitetu Osiedlowego w M. z 25 lutego 1981 r., a ponadto dotyczyły nieprawidłowości popełnianych przez skarżącego w związku z dystrybucją pieczywa. Kolejne pozwolenia udzielane skarżącemu na prowadzenie piekarni nie obejmowały dostaw pieczywa do miejsc wskazanych przez odbiorców. W aktach sprawy nie ma też osobnych zezwoleń na zajmowanie się przez skarżącego usługami transportowymi. Oznacza to, że transport pieczywa był niejako wkalkulowany w jego globalną cenę na warunkach uzgodnionych z odbiorcami jako ważkie uzgodnienie w sytuacji istniejących wówczas trudności paliwowych. W rezultacie tak rozumianego zakresu uprawnień dotyczących wypieku pieczywa, innych w porównaniu z jego dystrybucją, wymienione skargi nie łączyły się przedmiotowo z cofniętymi obecnie uprawnieniami do prowadzenia piekarni.
Przyjmując nawet odmienne założenie, że trzyletni upływ czasu od wystąpienia omówionych nieporozumień i wyjaśnienie przez skarżącego przyczyn takiego stanu /skromne przydziały benzyny i pochodzące z tzw. demobilu stare samochody - brak części, częste awarie itp./ ograniczają obecnie możliwość posłużenia się tymi zdarzeniami, skoro wówczas nie skorzystano z możliwości pozbawienia skarżącego analizowanych uprawnień. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie został w sprawie spełniony pierwszy, podstawowy warunek skorzystania przez organy obu instancji z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy.
Podobna jest odpowiedź na drugie podstawowe pytanie. O spełnieniu warunku porozumienia z Cechem Rzemiosł Spożywczych można by mówić jedynie wówczas, gdyby po pierwsze - Naczelnik zwrócił się o to do Cechu przed wydaniem decyzji i po drugie - gdyby odpowiedź Cechu była zbliżona w treści z wydaną następnie decyzją. W przeciwieństwie bowiem do określonego w art. 22 ust. 2 ustawy obowiązku zasięgnięcia opinii Cechu, która - bez bliższego sprecyzowania jej charakteru - nie ma mocy wiążącej przy cofaniu uprawnienia, zawarty w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy warunek "po porozumieniu z cechem" - ma cechy uzgodnienia wiążącego organ cofający z tego tytułu uprawnienia rzemieślnikowi. Zwrócenie się przez organ II instancji o wyrażenie stanowiska cechu w tej sprawie było wystąpieniem spóźnionym, a decyzja tego organu - sprzeczna ze stanowiskiem cechu.
Wreszcie warunki, w jakich organ I instancji podejmował decyzję, są przykładem pozbawienia tego organu samodzielności nieodzownej w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Organ II instancji wymusił na Naczelniku narzucony przez siebie sposób rozstrzygnięcia sprawy, przez co faktycznie sprowadził postępowanie do jednej instancji. Podobny sposób "łącznego" rozstrzygania sprawy za siebie i za organ I instancji Naczelny Sąd Administracyjny ujawnił również przy rozpoznaniu skargi Urszuli T. na decyzję o cofnięciu jej zezwolenia na prowadzenie kawiarni przy ul. K. nr 1/3 w Warszawie /wyrok z dnia 18 grudnia 1984 r. II SA 1550/84 uchylający decyzje organów obu instancji/. Taki sposób rozumienia przez organ odwoławczy jego roli w postępowaniu jest ewidentnym naruszeniem prawa.
Wyżej popełnione błędy można w zasadzie sklasyfikować na pograniczu rażącego naruszenia prawa, skutkującego nieważność decyzji. Powyższą ocenę wzmacnia dodatkowo pominięcie obowiązku wysłuchania wyjaśnień skarżącego przed podjęciem decyzji i brak ustosunkowania się przez organ II instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
W zaistniałej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 2 pkt 1 i 3 Kpa w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy oraz art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa orzekł, jak w sentencji, zasądzając na rzecz skarżącego koszty postępowania stosownie do art. 208 Kpa.