Uzasadnienie
Uchwałą z 5 lipca 1999 r. podjętą na podstawie art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. nr 91 poz. 576 ze zm./ w związku z par. 2 pkt 2 i par. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 lipca 1997 r. w sprawie wynagradzania pracowników zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego /Dz.U. nr 77 poz. 482 ze zm./, Sejmik Województwa ustalił najniższe wynagrodzenie zasadnicze w pierwszej kategorii zaszeregowania dla pracowników zatrudnionych w wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, na kwotę równą najniższemu wynagrodzeniu za pracę określonemu w obwieszczeniu Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, a ponadto wyraził zgodę na określenie wartości jednego punktu dla pracowników szkół i placówek nie będących nauczycielami, zatrudnionych w wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyjnych, na kwotę 3,50 zł.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z 4 sierpnia 1999 r. wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 i 2 w związku z art. 78 i art. 79 wymienionej ustawy Wojewoda orzekł nieważność uchwały z powodu naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234 ze zm./ wprowadzającego obowiązek zwrócenie się do odpowiednich władz statutowych związku celem zasięgnięcia opinii o projekcie aktu wykonawczego do ustaw z zakresu działalności związków zawodowych według art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 tej ustawy. Wojewoda podał też następujące brzmienie ust. 3 uchwały I PZP 2/93 Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1993 r. /OSNAPU 1994 nr 1 poz. 1/: "uchylenie się organu samorządu terytorialnego od zasięgnięcia opinii związku zawodowego o założeniach lub o projekcie aktu wykonawczego do ustawy stanowi naruszenie prawa dające podstawę do podjęcia przez organ nadzoru czynności przewidzianych w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95 ze zm./" podkreślając, że podobna sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Sejmik Województwa w skardze do Sądu wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Jego zdaniem art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. odnosi się tylko do projektów ustaw i aktów wykonawczych, natomiast ta uchwała "choćby z braku delegacji ustawowej, aktem wykonawczym nie jest". Ponadto uchwała w części dotyczącej ustalenia na kwotę 3,50 zł wartości jednego punktu, jest porozumieniem jednorazowym według par. 3 ust. 3 powołanego rozporządzenia i ma charakter aktu indywidualnego, a nie normatywnego. Wreszcie wojewoda naruszył art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. nie podejmując żadnej czynności prawnej polegającej na uchyleniu uchwały, przez co stwierdzenie jej nieważności nastąpiło z naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę uzupełniono dotychczasową argumentację stwierdzeniem, nawiązującym do orzecznictwa NSA, o normatywnym charakterze uchwały Sejmiku normującej problematykę płacową - należącą do podstawowej sfery zainteresowań związków zawodowych - przez to, że dokonane w niej ustalenia stanowią punkt wyjściowy do opracowania regulaminów wynagrodzeń dla licznych grup pracowników. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. zwrócono uwagę na konieczność interpretowania jego treści w powiązaniu z art. 82 ust. 1 i 2 określającym środki będące w dyspozycji organu nadzorczego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. nakłada m.in. na organy samorządu terytorialnego obowiązek zasięgania opinii odpowiednich władz statutowych związku zawodowego dot. projektów aktów wykonawczych do ustaw w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Do takich zadań należą niewątpliwie sprawy interesów zawodowych, płacowych i socjalnych pracowników objęte regulacją zawartą w art. 1 ust. 1, art. 4 i art. 6 tej ustawy, która nie wymaga jej powtarzania w aktach prawnych dotyczących wymienionych spraw pracowników.
Art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 21 poz. 124 ze zm./ zawiera upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia, w drodze rozporządzenia, zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Na potrzeby rozpoznawanej sprawy potrzebne jest tylko przypomnienie par. 2 pkt 2 i par. 3 ust. 3 wydanego na tej podstawie rozporządzenia z dnia 1 lipca 1997 r. zawierającego dla organów samorządu terytorialnego upoważnienie do określenia najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania dla pracowników zatrudnionych w stosownych jednostkach organizacyjnych oraz wartości jednego punktu mającego wpływ na sposób naliczania wynagrodzeń dla pracowników. Nie ulega wątpliwości, że przy takiej regulacji uwzględniającej rozwojowy kierunek umacniania potencjału ekonomicznego jednostek samorządu terytorialnego, podjęta uchwała była aktem wykonawczym podlegającym zaopiniowaniu przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego.
Nie ma żadnych argumentów przemawiających za wyłączeniem z trybu konsultacji ze związkami zawodowymi tak podstawowych kwestii pracowniczych, jak sprawy płacowe. Posłużenie się w par. 3 ust. 3 rozporządzenia określeniem "w porozumieniu" nie oznacza jednej z prawnych form działania administracji publicznej ani aktu indywidualnego wyłączonych spod ukazanego trybu opiniowania. Obowiązuje tu również współdziałanie ze związkiem zawodowym z uwagi na przedmiot regulacji, na co nie ma wpływu rola odgrywana przez pracodawców w opracowaniu regulaminów wynagrodzeń dla pracowników.
Wskutek pominięcia obowiązku zasięgnięcia opinii związku zawodowego Wojewoda trafnie orzekł nieważność tej uchwały. Wprowadzone do art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. pojęcie uchylenia uchwały nie odpowiada klasyfikacji środków pozostających w gestii organu nadzorczego według jej art. 82 ust. 1, 2 i 4, a ponadto nie może być w taki sposób łączone ze stwierdzeniem nieważności uchwały. Po dokonanej w 1980 r. nowelizacji Kpa zniknęła istniejąca jeszcze w jego dawnym art. 137 par. 1 pkt 1 konstrukcja uchylenia decyzji jako nieważnej, będąca pozostałością po regulacji wprowadzonej przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, zastąpiono stwierdzeniem nieważności decyzji o ściśle określonym w doktrynie charakterze i skutkach. Ujednolicenie pojęć nastąpiło też w innych aktach prawnych przez rozłączne posługiwanie się uchyleniem aktu, stwierdzeniem jego nieważności lub wydania z naruszeniem prawa.
Z powyższych względów na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.